Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2017 r., II GSK 3513/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2017 r., II GSK 3513/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 2085/14 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta N. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz J. R. 1260 (tysiąc dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 2085/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

3 Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] września 2011 r. w N. przeprowadzono kontrolę przewoźnika A. wykonującego transport drogowy osób pojazdem marki Mercedes Benz nr rej. [...], którym kierował S. K. Stwierdzono, że kierowca zatrzymał się w miejscowości S. o godz. 10:53, ok. 50 m przed wyznaczonym przystankiem i wysadził pasażerkę, następnie zatrzymał się w miejscowości W. o godz. 10:57, przed kościołem i zabrał pasażera poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem.

4 Wobec powyższego Prezydent Miasta N. decyzją z dnia [...] września 2011 r. nałożył na J. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł z uwagi na naruszenie przepisu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; dalej: utd) zabraniającego zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta N. z dnia [...] września 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa), art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. poz. 13 ze zm.) i art. 92 a ust. 1 i 6 oraz L.p.2.2.1 zał. nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; dalej: utd).

6 W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył m. in., że okoliczności stwierdzone w protokole kontroli nie są sporne, gdyż zarówno kierowca autobusu, jak i odwołujący nie kwestionowali stwierdzonych w protokole naruszeń przepisów utd. Jednakże organ odwoławczy przyznał rację J. R., że organ stwierdzając podczas jednej kontroli przewoźnika dwukrotne zatrzymanie poza wyznaczonymi przystankami w jednym dniu, uprawniony był co najwyżej do nałożenia kary maksymalnej w wysokości 3.000 zł (z uwagi na treść art. 92a ust. 2 i 3 utd). Tym samym zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś uchybienia organu pierwszoinstancyjnego są tego rodzaju, że nie mogą zostać konwalidowane przez organ odwoławczy.

7 J. R. na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

8 Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) wskazał, że organ II instancji zasadnie uznał, że przy wydawaniu decyzji przez Prezydenta Miasta N. doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz że usunięcie dostrzeżonych naruszeń wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. Trafnie bowiem, zdaniem WSA, organ odwoławczy uznał, że zakres sprawy, jaki pozostał do wyjaśnienia, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organu I instancji będzie bowiem dokładne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne przeanalizowanie wyników przeprowadzonej kontroli drogowej, która miała miejsce w dniu [...] września 2013 r. Organ I instancji ma również ustalić, czy w wyniku stwierdzenia, że kierowca zatrzymał się w miejscowości S. o godz. 10:53, 50 m przed wyznaczonym przystankiem i wysadził pasażerkę, a następnie zatrzymał się w miejscowości W. o godz. 10;57 i zabrał pasażera poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem – organ był uprawniony do zakwalifikowania tego jako dwóch naruszeń przepisów utd.

9 WSA wskazał również, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa.

10 Na marginesie Sąd I instancji stwierdził jednak, że wyrokiem z dnia 27 maja 2015r., o sygn. akt III SA/Kr 264/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Kontrolowana we wskazanym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. zapadła na skutek decyzji Prezydenta N. z dnia [...] listopada 2014 r. nakładającej na J. R. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł na naruszenie przepisu utd zabraniającego zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Z powyższego WSA wywiódł, że decyzja Prezydenta Miasta N. z dnia [...] listopada 2014 r. została wydana po uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji decyzją SKO w N. z dnia [...] października 2014 r. - kontrolowaną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. R., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjni Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

12 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

13 - art. 84, art. 85, art. 89a ust. 4 utd przez nieuwzględnienie ich w sprawie, oraz art. 93 ust. 1 utd polegające na zastosowaniu tego przepisu w sprawie mimo braku przesłanek faktycznych,

14 - art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa polegające na bezpodstawnym przekazaniu sprawy przez organ II instancji do ponownego jej rozpoznania przez Prezydenta Miasta N., mimo że w sprawie brak okoliczności, które wymagałyby wyjaśnienia w I instancji.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Krakowie.

17 W tym stanie rzeczy kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

18 Rozpoznając sprawę w granicach przedstawionej wyżej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi skład orzekający uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie zarzuty postawione Sądowi I instancji uznać należy za usprawiedliwione.

19 Za nieskuteczny skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zarzut naruszenia art. 84, art. 85, art. 89a ust. 4 utd - przez nieuwzględnienie ich w sprawie, oraz art. 93 ust. 1 utd - polegające na zastosowaniu tego przepisu w sprawie mimo braku przesłanek faktycznych.

20 Pomijając fakt, że wskazując na uchybienie art. 84 i 85 utd nie podano jednostki redakcyjnej tych przepisów, które - zdaniem strony - naruszono, podkreślić trzeba, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w ogóle nie wypowiedział się w kwestii możliwości i zasadności zastosowania objętych zarzutem regulacji. Sąd I instancji - mimo że niewątpliwie skarżący zarzucał bezprawność przeprowadzonej kontroli z uwagi na brak ustawowych uprawnień do jej przeprowadzenia - ograniczył się w pisemnych motywach wyroku do zajęcia stanowiska odnośnie zasadności zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy art. 183 § 2 kpa. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa w tym zakresie Sądowi I instancji jednak nie postawiono.

21 Ocena drugiego zarzutu kasacyjnego, tj. zarzutu naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, wymaga przypomnienia, że oddalając skargę na kontrolowaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że decyzja ta jest prawidłowa. Trafnie bowiem, zdaniem tego Sądu, SKO uznało, że podczas jednej kontroli przewoźnika dwukrotne zatrzymanie poza wyznaczonymi przystankami w jednym dniu, uzasadniało co najwyżej nałożenie kary maksymalnej w wysokości 3.000 zł, a nie 6.000 zł (z uwagi na treść art. 92a ust. 2 i 3 utd), zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało wydanie przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

22 Powyższe stanowisko skarga kasacyjna zwalcza wskazanym wyżej zarzutem naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, z uwagi na fakt, że stan faktyczny sprawy w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy został ustalony, zatem nie było podstaw do uchylania decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

23 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten zarzut skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie, gdyż przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa nie zostały spełnione.

24 Zgodnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

25 Z treści przepisu zasadnie wywodzi się, że sposób jego redakcji wskazuje, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów" należy do uznania organu odwoławczego, na co wskazują użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Oznacza to, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje organ odwoławczy, który nie może jednak wykroczyć poza granice wyznaczone komentowanym przepisem w tym sensie, że jest to postępowanie "dodatkowe", którego celem jest "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie".

26 Z kolei przepis art. 138 § 2, zdanie pierwsze, kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jest obwarowana przesłanką wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przez organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak też NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2064/15). Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć (patrz: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 13. wydanie, str. 549-550).

27 Powyższe rozważania wskazują, że w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., a następnie Sąd I instancji, wadliwie przyjęły możliwość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa.

28 W zaskarżonym wyroku Sąd podzielił bowiem stanowisko organu odwoławczego co do naruszenia przez Prezydenta Miasta N. przepisów postępowania, jednakże ani w wyroku ani w zaskarżonej decyzji nie wskazano, jakim to przepisom organ I instancji rzekomo uchybił, ani w jaki konkretnie sposób. W konsekwencji nie wykazano również, że zarzucane uchybienie organu I instancji w zakresie, postępowania wyjaśniającego mogło w sposób istotny rzutować na rozstrzygnięcie sprawy. Deficytów rozważań w tym zakresie nie uzupełnia ogólne twierdzenie o konieczności ponownego przeanalizowania wyników przeprowadzonej kontroli drogowej. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa, jak i zaakceptowanie tego procesowania przez Sąd I instancji było nieusprawiedliwione. Z tego względu zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa był zasadny.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z treści objętego skargą kasacyjną orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika wprost, że w istocie organowi I instancji zarzuca się błędne zastosowanie prawa materialnego, tj. ustawy o transporcie drogowym. Sąd uznał bowiem - za SKO - za zasadne w ponownym postępowaniu ustalić, czy w wyniku stwierdzenia, że kierowca zatrzymał się w miejscowości S. o godz. 10:53, 50 m przed wyznaczonym przystankiem i wysadził pasażerkę, a następnie zatrzymał się w miejscowości W. o godz. 10:57 i zabrał pasażera poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem – organ był uprawniony do zakwalifikowania tego jako dwóch naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z rozważań Sądu I instancji nie wynika, czy wadliwa - zdaniem WSA - subsumcja prawa materialnego wynika z błędnej jego wykładni - i jakich przepisów dokładnie, czy też stanowi błąd samoistny, jednak z punktu widzenia generalnego wykluczenia możliwości zakwalifikowania jakiejkolwiek postaci naruszenia prawa materialnego jako przesłanki dopuszczającej rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie ma to znaczenia. Z punktu widzenia możliwości orzekania na podstawie tego przepisu przez organ odwoławczy, istotne jest bowiem wykazanie dwóch przesłanek, które już wyżej wymieniono, to jest: postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie została wykazana.

30 Z tych też względów wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

31 Wobec uznania, że ustalony stan faktyczny co do stwierdzonych naruszeń jest niesporny a przedstawione w sprawie stanowisko co do braku możliwości nałożenia dwukrotnej kary nie jest kwestionowane i jest trafne – uznać należy, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co uzasadnia rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 188 ppsa) przez uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, z podanych już wcześniej przyczyn (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa).

32 W myśl art. 135 ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

33 Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można pomijać faktu, że organ I instancji, wobec uchylenia jego rozstrzygnięcia decyzją ostateczną, ponownie rozpoznając sprawę zakończył postępowanie wszczęte przedmiotową kontrolą - wydał w tym przedmiocie decyzję, która jest prawomocna. Organ II instancji utrzymał ją bowiem w mocy, Sąd I instancji skargę oddalił (wyrokiem z dnia 27 maja 2015r., o sygn. akt III SA/Kr 264/15) a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II GSK 2390/15).

34 W tym stanie rzeczy wyeliminowanie z obrotu decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia [...] września 2011 r. uznać należało za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga wniesiona do WSA.

35 Z tych wszystkich względów na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa orzeczono jak w pkt. 1 i 2 sentencji wyroku.

36 Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3) wydano:

37 w odniesieniu do postępowania kasacyjnego - na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (wpis – 120 zł, koszty zastępstwa prawnego – 900 zł), a w odniesieniu do postępowania przed Sądem I instancji - na postawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ppsa (wpis 240 zł).