Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2016 r., II GSK 2829/15

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2016 r., II GSK 2829/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. [...] S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 533/15 w sprawie ze skargi Z. S.A. w W. na pismo Ministra Finansów z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 16 lipca 2015 r., odrzucił skargę Z. S.A. w W. na pismo Ministra Finansów z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry oraz postanowił o zwrocie uiszczonego od skargi wpisu.

3 I

4 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

5 Pismem z dnia [...] października 2014 r. Minister Finansów wezwał Z. S.A. (dalej: skarżąca lub spółka) do usunięcia, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry polegających na ograniczeniu urządzania gier cylindrycznych oraz gier w karty do wybranych godzin i dni w tygodniu, poprzez przywrócenie organizowania ww. gier we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyn gry oraz powiadomienia Ministra Finansów o terminie i sposobie usunięcia nieprawidłowości.

6 Spółka pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wezwała Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości powyższego wezwania, a następnie pismem z [...] grudnia 2014 r. zaskarżyła to wezwanie, zarzucając mu naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 58 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h. lub ustawa o grach hazardowych).

7 W ocenie skarżącej wezwanie z dnia [...] października 2014 r. jest aktem

8 z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy

9 z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), bowiem dotyczy uprawnień

10 i obowiązków adresata wezwania (Z. S.A.) wynikających z przepisów ustawy o grach hazardowych i wydanych zgodnie z tą ustawą koncesji na prowadzenie kasyn, jest aktem o charakterze władczym, gdyż nakazuje określone działanie związane

11 z wykonywaniem praw i obowiązków wynikających z u.g.h. i koncesji, wydanym

12 w sprawie indywidualnej i nie jest decyzją ani postanowieniem oraz nie podlega zaskarżeniu do organu wyższego stopnia.

13 Skarżąca podniosła także, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie nakładają na podmiot urządzający gry w kasynie obowiązku prowadzenia gier w karty

14 i gier cylindrycznych we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyna.

15 W odpowiedzi Minister Finansów podtrzymał dotychczasowe stanowisko

16 w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.

18 W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone wezwanie nie spełnia wszystkich kryteriów wynikających z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. WSA wskazał, że aby dana czynność lub akt mogła być badana co do zgodności z prawem, powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), albo potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Kontrola sądów administracyjnych wobec kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uzależniona jest od istnienia ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem uprawnienia lub obowiązku (ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

19 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydanie przez Ministra Finansów wezwania, o którym mowa w art. 58 u.g.h., bez przeprowadzania dodatkowego postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem (np. decyzji o cofnięciu koncesji), nie spełnia kryteriów aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

20 WSA zauważył ponadto, że podmiot prowadzący działalność w zakresie gier cylindrycznych i gier w karty może prowadzić tę działalność jedynie w taki sposób, jaki określa udzielona temu podmiotowi koncesja (art. 6 ust. 1 u.g.h.), oraz bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy o grach hazardowych (art. 3 u.g.h.). W ocenie Sądu, wezwanie nie nakłada zatem na przedsiębiorcę żadnych obowiązków, które mogłyby zmienić jego sytuację prawną, a jedynie formułuje wnioski, mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Adresat takiego wezwania może bronić swojego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, w którym mogłyby zostać wykorzystane ustalenia zawarte w tym akcie. Sama zaś możliwość wykorzystania przez organ ustaleń zawartych w wezwaniu w postępowaniu w sprawie cofnięcia koncesji, nie zmienia stanowiska Sądu dotyczącego braku związku między kwestionowanym aktem a sferą obowiązków skarżącej.

21 II

22 Skargę kasacyjną wniosła Z. Spółka Akcyjna, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

23 - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że wezwanie Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa wydane w trybie art. 58 ustawy o grach hazardowych nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji naruszenie przepisu art. 58 § 1 p.p.s.a., podczas gdy ww. wezwanie spełnia wszystkie kryteria aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a;

24 - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rozpatrzenie skargi na wezwanie Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa wydane w trybie art. 58 ustawy o grach hazardowych nie należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego i w konsekwencji odrzucenie skargi.

25 Podnosząc te zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

26 Minister Finansów nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

28 Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu.

29 Sąd pierwszej instancji przedstawił trafne rozważania co do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednakże rozważania te nie są pełne, a wyprowadzone z nich wnioski nie są prawidłowe, a ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniesiono się w wystarczającym stopniu do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

30 Istota zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sprowadza się do tego, że zaskarżone pismo Ministra Finansów z dnia [...] października 2014 r. zdaniem skarżącej spółki jest aktem dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który może być zaskarżony do sądu administracyjnego.

31 Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim należy stwierdzić, iż przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może być interpretowany i stosowany w oderwaniu od art. 146 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1), a także może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający

32 z przepisów prawa (§ 2). Oznacza to, że przedmiotem sporu objętego skargą do sądu administracyjnego może być zwłaszcza to, czy z przepisów prawa wynika określony obowiązek, który spoczywa na skarżącym. Istota takiego sporu polega na tym, że organ administracji publicznej wskazując przepisy prawa twierdzi, że skarżący ma określony obowiązek, który wynika z tych przepisów, a skarżący twierdzi, że takiego obowiązku nie ma, gdyż taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa, przy czym spór dotyczy istnienia lub nieistnienia takiego obowiązku, który wynika wprost z przepisów prawa, bez potrzeby konkretyzowania tego obowiązku w postępowaniu administracyjnym

33 w drodze decyzji administracyjnej.

34 Oznacza to, że sąd administracyjny może rozpoznać skargę w sytuacji, gdy organ administracji publicznej aktem lub czynnością skierowaną do skarżącego twierdzi, że skarżący ma obowiązek wynikający z określonego przepisu prawa, jak i w sytuacji, gdy organ w akcie kierowanym do skarżącego twierdzi, że skarżący ma obowiązek wynikający z mocy prawa, mimo że obowiązek taki nie wynika z mocy prawa.

35 W rozpoznawanej sprawie w piśmie z dnia [...] października 2014 r., nazwanym "wezwaniem", skierowanym do skarżącej spółki, Minister Finansów stwierdza, że ze wskazanych przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych wynika, że skarżąca ma obowiązek prowadzić gry cylindryczne i gry w karty "we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyn gry" i wzywa skarżącą spółkę do usunięcia nieprawidłowości polegającej na ograniczaniu urządzania gier cylindrycznych oraz gier w karty "do wybranych godzin i dni w tygodniu".

36 Pismo to, poza wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości, stwierdza określony obowiązek skarżącej spółki, który – zdaniem organu – wynika z przepisu prawa, co oznacza, że pismo to jest aktem dotyczącym obowiązku wynikającego – w ocenie organu – z przepisu prawa, wskazując określone przepisy ustawy, podczas gdy skarżąca kwestionuje istnienie takiego obowiązku.

37 Nie jest więc prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżony akt nie jest objęty właściwością sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tego stanu rzeczy w niczym nie zmienia to, że może się toczyć postępowanie administracyjne w sprawie o cofnięcie koncesji lub zezwolenia z tego powodu, że podmiot, któremu udzielono koncesji lub zezwolenia, nie usunął nieprawidłowości pomimo wezwania.

38 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska zajętego w sprawach o bardzo podobnych stanach faktycznych

39 w tożsamym stanie prawnym, wyrażonego w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2239/15 i z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2275/15 (orzeczenia publ. w CBOSA). Nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia stanowiska, że przepis art. 59 ustawy

40 o grach hazardowych wyłącza możliwość zaskarżenia aktu, który nie jest wydawany

41 w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, ponieważ to, że skarżący może kwestionować istnienie obowiązku w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, nie może pozbawiać prawa do kwestionowania tego obowiązku, jeżeli istnienie tego obowiązku organ stwierdza poza postępowaniem administracyjnym.

42 Z przytoczonych względów należy podzielić zarzut skarżącej spółki, że wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że zaskarżony akt Ministra Finansów nie dotyczy "uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa".

43 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone postanowienie, ponieważ brak było podstaw do odrzucenia skargi.