Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r., II GSK 2750/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r., II GSK 2750/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2314/15 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o przewozie towarów niebezpiecznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w N. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2314/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] BP w przedmiocie kary pieniężnej.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 W dniu [...] stycznia 2015 r. w miejscowości S. na drodze krajowej nr [...], zatrzymano do kontroli drogowej samochód ciężarowy marki Volvo o nr rej. [...], którym kierował T. R. Kontrolowanym pojazdem [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: skarżąca, spółka) wykonywała transport drogowy materiału niebezpiecznego UN 1202 – paliwo do silników diesla w cysternie, w ilości 2011 litrów, na podstawie licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Kierowca na polecenie kontrolującego okazał trzy gaśnice: jedna o pojemności 2 kg dla grupy pożarów A, B i C oraz dwie gaśnice o pojemności 6 kg dla grup pożarów A, B i C.

5 Podczas oględzin stwierdzono, że jedna z gaśnic (6 kg) ma zerwaną plombę. Kierowca nie posiadał w pojeździe żadnych innych gaśnic spełniających warunki ADR. Wyniki kontroli udokumentowano protokołem kontroli z dnia [...] stycznia 2015 r., który kierowca kontrolowanego pojazdu podpisał bez zastrzeżeń.

6 W wyjaśnieniach z dnia [...] lutego 2015 r. skarżąca spółka podniosła, że zatrudnieni przez nią kierowcy zostali przeszkoleni i posiadają wiedzę dotyczącą przepisów umowy ADR. Wszystkie pojazdy w firmie zostały wyposażone i oznakowane zgodnie z umową ADR. Strona podkreśliła także, iż wszystkie okazane przez kierowcę gaśnice były sprawne, co potwierdzają protokoły kontrolne z przeprowadzonych badań gaśnic przez firmę [C.]. Skarżąca wyjaśniła ponadto, iż jedna z gaśnic miała plombę w formie, której wyjęcie uniemożliwia ponowne włożenie i może wskazywać na fakt jej użycia. Podniosła przy tym, iż wszystkie trzy gaśnice nie były wcześniej używane, były sprawne i posiadały potwierdzenie przeprowadzenia badania okresowego z określeniem terminu jego ważności oraz zabezpieczenie w postaci plomby. Dodatkowo skarżąca załączyła protokół z przeglądu podręcznego sprzętu gaśniczego z dnia [...] lutego 2015 r.

7 Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 500 złotych za niewyposażenie środka transportu przewożącego towary niebezpieczne w wymagane gaśnice lub gaśnice niespełniające warunków określonych odpowiednio w umowie ADR lub ADN.

8 Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), art. 11, art. 59 oraz art. 107 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 227, poz. 1367 ze zm.; dalej u.p.t.n.), przepisów : 1.4.1.1, 1.4.2.2.1 lit. c, 8.1.4.1, 8.1.4.4 załącznika A i B do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 815; dalej umowa ADR) oraz przepisu lp. 3.2 pkt 1 załącznika do u.p.t.n., po rozpoznaniu odwołania [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w N., utrzymał w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 500 zł.

9 Organ stwierdził, że jedna z gaśnic będąca na wyposażeniu kontrolowanego pojazdu nie spełniała warunków określonych przepisem 8.1.4.4 załącznika B do umowy ADR. Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Ponadto kontrolowany kierowca podpisał przedmiotowy protokół, nie wnosząc do niego żadnych uwag, m.in. nie kwestionował, że jedna z gaśnic nie miała plomby.

10 Zdaniem organu z przesłanego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego protokołu z przeglądu podręcznego sprzętu gaśniczego wynika jedynie, że gaśnica typu [...] w dniu [...] lutego 2015 r. posiadała plombę (zawleczkę). Nie wynika natomiast z niego to, że badaniu poddana została gaśnica będąca na wyposażeniu przedmiotowego pojazdu w dniu kontroli oraz to, że w dniu [...] stycznia 2015 r. gaśnica ta plombę posiadała.

11 Organ uznał, że brak takiej plomby powoduje, że nie odpowiadają one warunkom określonym w przepisie 8.1.4.4 umowy ADR. Podstawą do stwierdzenia naruszenia określonego w lp. 3.2 pkt 1 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych jest bowiem już sam fakt niespełniania przez gaśnice warunków określonych w ADR.

12 W ocenie organu odwoławczego przyjąć należało, iż to na uczestniku spoczywa ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie.

13 Organ odwoławczy podniósł także, że wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu, strona skarżąca w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie złożyła wniosku dowodowego o przesłuchanie kierowcy.

14 Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji.

15 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w sprawie bezsporny jest stan faktyczny sprawy.

17 W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, uznać należało za prawidłowe ustalenia poczynione przez organy inspekcji transportu drogowego, zgodnie z którymi kontrolowany pojazd stanowiący środek transportu przewożący towary niebezpieczne wyposażony był w gaśnicę niespełniającą warunków określonych w umowie ADR.

18 W ocenie WSA należało zgodzić się z organami, że z przesłanego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego protokołu z przeglądu podręcznego sprzętu gaśniczego przeprowadzonego przez firmę [C.] wynika jedynie, że gaśnica typu [...] w dniu [...] lutego 2015 r. posiadała plombę (zawleczkę) i znajdowała się w pojeździe o nr rej, [...]. Nie wynika natomiast z niego to, że badaniu poddana została gaśnica będąca na wyposażeniu przedmiotowego pojazdu w dniu kontroli oraz to, że w dniu [...] stycznia 2015 r. gaśnica ta plombę posiadała. W szczególności w ww. protokole z przeglądu sprzętu gaśniczego nie zindywidualizowano w żaden sposób badanej gaśnicy (podanie nazwy producenta, numeru fabrycznego) pozwalającego na ustalenie, że przegląd dotyczył tej samej gaśnicy, jaka została poddana kontroli i oględzinom w dniu [...] stycznia 2015 r. Sąd I instancji wskazał, iż podkreślenia wymaga także, że wbrew zarzutom strony skarżącej, organy nie podniosły w decyzjach I i II instancji, iż w świetle przepisu 8.1.4.4 załącznika B do ww. umowy ADR plomba potwierdzająca że gaśnica przenośna nie była używana nie może mieć formy zawleczki w rękojeści gaśnicy, która po wyjęciu nie daje możliwości ponownego jej włożenia. Natomiast organy prawidłowo ustaliły, że podczas kontroli brak było takiego zabezpieczenia w gaśnicy poddanej kontroli.

19 Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu zawartego w odwołaniu żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka kierowcy T. R., Sąd I instancji wskazał, iż strona skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego nie złożyła wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy T. R.

20 Sąd I instancji uznał, że poczynione przez organy obu instancji ustalenia w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia kary pieniężnej wynikają z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy oraz ww. umowy ADR – nie budzi zastrzeżeń. WSA wskazał, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, co koresponduje z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń.

21 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [A.] Sp. z o.o. w N., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2314/15 - w całości i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

22 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), tj.: naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na braku uwzględnienia skargi, pomimo że Główny Inspektor Transportu Drogowego w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 roku dopuścił się naruszeń wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, niewszechstronny, wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a w konsekwencji zupełnie pominięcie faktu, że okoliczności i dowody wskazują, że strona jako uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, którym strona nie mogła zapobiec (tzn. błędne przyjęcie niezaistnienia w sprawie przesłanki zwalniającej przewoźnika z odpowiedzialności administracyjnoprawnej, o której mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n.).

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

25 W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

26 Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

27 Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a.

28 Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach powołanej wyżej podstawy kasacyjnej należy podkreślić, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w tym przepisie prawa strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art.174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

29 W ocenie NSA brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie sytuacji, w której organ administracji publicznej nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego pomijając dowód z protokołu badania gaśnic i przesłuchania kierowcy kontrolowanego pojazdu.

30 W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do treści art.11 u.p.t.n. obowiązki uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych określają odpowiednio ADR, RID lub ADN oraz przepisy tej ustawy. W myśl art.59 u.p.t.n., środki transportu przewożące towary niebezpieczne powinny być przystosowane, wyposażone i oznakowane, zgodnie z ADR, RID lub ADN, z wyłączeniem pojazdów należących do sił zbrojnych wykonujących krajowy przewóz towarów niebezpiecznych.

31 Zgodnie z treścią przepisu 8.1.4.1 załącznika do umowy ADR, jednostka transportowa o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony (jak w rozpatrywanej sprawie) powinna być wyposażona w co najmniej 2 gaśnice przenośne dla grupy pożarów A, B, C o minimalnej pojemności proszku gaśniczego w ilości 12 kilogramów. Natomiast z treści przepisu 8.1.4.4 załącznika do umowy ADR wynika, że gaśnice przenośne, zgodnie z przepisami podanymi pod 8.1.4.1 lub 8.1.4.2 powinny być zaopatrzone w plombę potwierdzającą, że nie były one używane. Z kolei z treści przepisu 8.1.4.5 wynika, że gaśnice powinny być zamontowane na jednostkach transportowych w taki sposób, aby były łatwo dostępne dla załogi pojazdu, a sposób ich zamontowania powinien zapewniać ochronę przed działaniem czynników atmosferycznych gwarantujący ich bezpieczną eksploatację.

32 Podkreślić należy, że z treści art.107 ust.1 u.p.t.n. wynika, że uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 10.000 złotych, z zastrzeżeniem art.113 ustawy. Natomiast wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których wyżej mowa oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Stosownie do p.3.2. pkt 1 załącznika do ustawy niewyposażenie środka transportu przewożącego towary niebezpieczne w wymagane gaśnice lub gaśnice niespełniające warunków określonych odpowiednio w ADR lub ADN skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 500 złotych.

33 Z akt sprawy wynika, iż podczas kontroli zostały ustalone okoliczności faktyczne, które określiły stan faktyczny stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej.

34 W szczególności ustalono, że kontrolowanym pojazdem był wykonywany transport drogowy materiału niebezpiecznego (paliwo do silników diesla). W kontrolowanym pojeździe znajdowały się trzy gaśnice: jedna gaśnica o pojemności 2 kg dla grupy pożarów A, B, C oraz dwie gaśnice o pojemności 6 kg każda, dla grupy pożarów A, B, C. Poza sporem pozostaje okoliczność, że jedna gaśnica o pojemności 6 kg nie posiadała wymaganej przepisami plomby. Pozostałe gaśnice spełniały wszystkie warunki określone przepisami ADR.

35 Poza sporem pozostaje okoliczność, że kierowca kontrolowanego pojazdu był obecny przy dokonywaniu kontroli pojazdu przez funkcjonariuszy organu i bez żadnych zastrzeżeń podpisał protokół kontroli, nie wskazując na przyczyny braku plomby na jednej z gaśnic zamontowanych w tym pojeździe. Wobec powyższego podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że protokół z kontroli sporządzony przez inspektorów transportu drogowego ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art.76 § 1 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 8.12.2016 r, sygn. akt II GSK 1252/15 niepublikowany).

36 Dokument w postaci protokołu z kontroli, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ w zakresie jego kompetencji, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Skoro z treści przywołanego wyżej przepisu 8.1.4.4 załącznika do umowy ADR wynika, że gaśnice przenośne, zgodnie z przepisami podanymi pod 8.1.4.1 lub 8.1.4.2, powinny być zaopatrzone w plombę potwierdzającą, że nie były one używane, to okolicznością faktyczną, która podlega ustaleniu dla zastosowanie tej regulacji prawnej jest ustalenie, czy kontrolowana gaśnica w chwili kontroli posiada stosowną plombę. Wskazana okoliczność faktyczna została ustalona w protokole z kontroli, który podpisał bez zastrzeżeń kierowca kontrolowanego pojazdu, a tym samym kierowca kontrolowanego pojazdu potwierdził fakt, że opisana gaśnica nie posiadała plomby. Ponadto wskazać należy, że w trakcie postępowania administracyjnego strona skarżąca nie składała wniosku o przesłuchanie kierowcy kontrolowanego pojazdu w charakterze świadka.

37 W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej, nakierowane na wykazanie, iż Sąd I instancji bezzasadnie zaakceptował stanowisko organu o odmowie dopuszczenia dowodu z zeznań kierowcy kontrolowanego pojazdu, są niezasadne.

38 Również w zakresie odnoszącym się do protokołu z przeglądu sprzętu gaśniczego zasadne jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące na to, że z jego treści nie wynika, aby kontroli poddana była gaśnica znajdująca się w dniu kontroli w kontrolowanym pojeździe. Ponadto zauważyć należy, że protokół z przeglądu sprzętu gaśniczego nosi datę 2 luty 2015 roku, w sytuacji, gdy kontrola i protokół z kontroli opisujący stwierdzone naruszenia pochodzi z daty 26 stycznia 2015 roku.

39 Ponadto należy podnieść, że z treści art.109 ust.1 pkt 1 u.p.t.n. wynika, że nie nakłada się kary pieniężnej, o której mowa w art.107 jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że odpowiednio uczestnik przewozu lub podmiot prowadzący kursy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec. Ocena zaistnienia przesłanek wyłączających możliwość nałożenia kary pieniężnej za opisane wyżej naruszenia może być dokonana w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowody. Okoliczności, o których mowa w w/w przepisie prawa, w zasadzie odnoszą się do sytuacji i zdarzeń nieoczekiwanych, nadzwyczajnych, których nie można przewidzieć, którym nie można zapobiec. Z akt sprawy nie wynika, aby kasator przedstawił dowody, które wskazywałyby na zaistnienie przesłanek których mowa w art.109 ust.1 pkt 1 u.p.t.n. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji zaakceptował sytuacje, w której organy dokonały dowolnej i niewszechstronnej oceny materiału dowodowego.

40 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.