Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2016 r., II GSK 2742/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2016 r., II GSK 2742/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Kręcisz Henryk Wach Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3524/13 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3524/13 oddalił skargę A.K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (zwany dalej również Ministrem) w dniu 29 stycznia 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego – A.K. (zwany dalej skarżącym). Postępowanie zostało wszczęte na skutek zawiadomienia Prokuratury Okręgowej w K., która skierowała do Sądu Rejonowego akt oskarżenia przeciwko skarżącemu, oskarżając go o przestępstwo z art. 271 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm., dalej jako k.k.).

5 Pismem z 9 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego w sprawie toczącej się w Sądzie Rejonowym przeciwko skarżącemu o przestępstwo z art. 271 § 3 Kodeksu karnego, sygn. akt IX K 745/12/K.

6 Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. Minister działając na podstawie art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako k.p.a.) odmówił zawieszenia postępowania. Podkreślił, iż obecnie obowiązujące przepisy prawa nie obligują organu do zawieszenia postępowania dyscyplinarnego wyłącznie z uwagi na toczące się postępowanie karne wobec rzeczoznawcy. Organ nadmienił, iż przedmiotem postępowania dyscyplinarnego jest wyłącznie weryfikacja, czy rzeczoznawca majątkowy wypełnił obowiązki nałożone na niego przez art. 158 oraz art. 175 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej u.g.n.). W toku tego postępowania nie dokonuje się oceny, czy rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym poświadczył nieprawdę. Powyższe należy do wyłącznej kompetencji prokuratury i sądu. W postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej ocenia się jedynie działalność rzeczoznawcy majątkowego pod kątem wykonywania czynności zawodowych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ wskazał, że jedynie w przypadku wydania przez sąd prawomocnego wyroku skazującego rzeczoznawcę majątkowego za przestępstwo określone w art. 177 ust. 1 pkt 2 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy utraciłby z mocy prawa uprawnienia zawodowe, a wtedy należałoby umorzyć postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej jako bezprzedmiotowe.

7 Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., Minister utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., podzielając ocenę dokonaną w postanowieniu wydanym w I instancji.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę A.K. na powyższe postanowienie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) podzielił ocenę organu, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

9 Sąd I instancji stwierdził, że prowadzone, wobec skarżącego, przez Sąd Rejonowy w K. postępowanie karne, nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego możliwość zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem prowadzonego wobec rzeczoznawcy majątkowego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej jest wyłącznie sprawdzenie czy rzeczoznawca przy wykonywaniu czynności zawodowych wypełnił obowiązki ujęte w przepisach art. 158 oraz 175 u.g.n. W przypadku nie wypełnienia ww. obowiązków minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa na podstawie art. 195 a ust. 1 u.g.n. orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych ujętych w art. 178 ust. 2 u.g.n.

10 Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, pominięcie przez organ faktu prowadzenia wobec skarżącego przez Sąd Rejonowy postępowania karnego, dotyczącego sprawy o przestępstwo z art. 271 § 3 k.k. jest w pełni uzasadnione, bowiem nie ma ono wpływu na prowadzone wobec rzeczoznawcy majątkowego postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej. W przypadku zakończenia postępowania karnego prawomocnym wyrokiem skazującym za przestępstwo określone w art. 177 ust. 1 pkt 2 u.g.n., zgodnie z dyspozycją art. 178 ust. 5 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy zostałby pozbawiony z mocy prawa z dniem, w którym wyrok sądu stanie się prawomocny uprawnień zawodowych z zakresu szacowania nieruchomości, a nie w wyniku przeprowadzonego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. To, w ocenie Sądu I instancji potwierdza, iż prowadzone przez Sąd Rejonowy dla K., wobec skarżącego postępowanie karne nie mogło stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania dyscyplinarnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

11 Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone wobec skarżącego przez organ administracji publicznej i postępowania karnego prowadzonego przez sąd, są to postępowania całkowicie odmienne, mające różne cele i realizowane są przez różne organy. Przedmiotem przeprowadzonego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie jest ocena, czy rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym przez siebie dokumencie poświadczył nieprawdę, co leży w wyłącznej kompetencji sądu. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał zarzut pominięcia faktu zbieżności ww. postępowań za całkowicie nieuzasadniony.

12 W ocenie Sądu, organ podjął wszelkie niezbędne czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy czego wyraz dał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

13 A.K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

14 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

15 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 41 k.k. w zw. z art. 178 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

16 2. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 41 § 1 k.k. oraz w zw. z art. 42 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 178 u.g.n.

17 W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej i postępowanie karne dotyczą jednego czynu w znaczeniu ontologicznym. Jego zdaniem względy ekonomiki procesowej, szybkości działania i budowania zaufania obywateli do państwa i jego organów przemawiają za niedublowaniem postępowania dowodowego.

18 Wskazał, że kwestia, która miałaby być rozstrzygana przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej w rozpoznawanej sprawie dotyczy czynu, który jest oceniany z perspektywy prawnokarnej, wobec czego stwierdzenie jego popełnienia przez rzeczoznawcę należy do wyłącznej domeny sądu karnego. Organ administracji nie są kompetentne do rozstrzygania kwestii realizacji przez dane zachowanie znamion czynu zabronionego. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2003 r., sygn. akt SNO 73/03 (publ. OSNSD 2003, z. 2, poz. 67) wskazał, że sytuacja, w której dwutorowo toczyłyby się w stosunku do tego samego czynu postępowanie karne oraz postępowanie dyscyplinarne, których rezultaty mogłyby się okazać rozbieżne, jest sytuacją niewłaściwą.

19 Kasator stwierdził, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, sąd orzekający w postępowaniu karnym, w celu weryfikacji zaistnienia przesłanek czynu zabronionego z art. 271 § 3 k.k. również dokona oceny zachowania oskarżonego z punktu widzenia jego prawidłowości w świetle brzmienia art. 158 oraz art. 177 u.g.n. Wobec tego zasadne jest twierdzenie, że prawomocne zakończenie postępowania karnego, toczącego się przeciwko niemu przed Sądem Rejonowym dla K. stanowi zagadnienie prejudycjalne dla postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, w związku z czym postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej winno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

20 Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kasator wskazał, że Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił relację pomiędzy postępowaniem dyscyplinarnym a karnym. Zdaniem kasatora Sąd powinien ustalić fakt, że postępowanie karne może prowadzić do utraty prawa do wykonywania zawodu na podstawie art. 41 § 1 k.k. Sąd powinien również ustalić i rozważyć naruszenie konstytucyjnych gwarancji procesowych oskarżonego przez równoległe prowadzenie postępowań. Ponadto Sąd I instancji błędnie ustalił, że postępowania dotyczą zupełnie różnych zagadnień, w sytuacji gdy występuje tożsamość zarówno co do ocenianego operatu, jak i zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym i karnym.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlegał kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd ten nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach kasacyjnych, na których środek zaskarżenia oparto.

23 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Usprawiedliwienia nie znajduje bowiem postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4, art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 41 Kodeksu karnego w zw. z art. 178 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez niewłaściwe uznanie przez Sąd I instancji, który w tym zakresie podzielił ustalenia organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że w sprawie nie zaistniała kwestia prejudycjalna, uzasadniająca zawieszenie postępowania.

24 Zdaniem autora skargi kasacyjnej zasadne jest twierdzenie, że prawomocne zakończenie postępowania toczącego się przeciwko skarżącemu przed Sądem Rejonowym dla K. stanowi zagadnienie prejudycjalne dla postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, wobec czego to ostatnie postępowanie powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

25 Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela.

26 Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

27 Z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

28 Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje jej poszukiwać (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2073/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 21).

29 Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

30 W związku z powyższym, nie ma podstaw, aby podważać prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że wydana ona została bez naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie występuje element bezpośredniej zależności wyrażającej się we wpływie postępowania karnego, na które w skardze kasacyjnej powołuje się jej autor, na wynik rozpatrywanej sprawy administracyjnej.

31 Przede wszystkim podstawy prawa materialnego będące podstawą prowadzonego postępowania o z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 158 oraz art. 175 u.g.n.), są różne od podstaw prawnych prowadzonego postępowania karnego, którego celem jest ustalenie, czy działanie oskarżonego wypełniało znamiona czynu zabronionego opisanego w art. 271 § 3 Kodeksu karnego. A więc w pierwszym przypadku dokonuje się oceny działania skarżącego z punktu widzenia dochowania szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych rzeczoznawcy, a w drugim z perspektywy prawnokarnej – w zakresie ewentualnego popełnienia czynu zabronionego. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, orzeczenie sądu karnego, mające być wydane w przyszłości, jako zakończenie toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania karnego, nie stanowiło zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem od wyniku tego postępowania karnego nie zależy przecież treść rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Przepis na podstawie którego organ – właściwy minister może orzec o nałożeniu na skarżącego kary dyscyplinarnej z tytułu odpowiedzialności zawodowej, uzależnia możliwość nałożenia tej kary nie od tego, czy skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem sądu, ale od stwierdzenia organu, że rzeczoznawca majątkowy niewypełnił obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4 u.g.n.

32 Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, wbrew twierdzeniom kasatora, Sąd I instancji ustalił relację miedzy postępowaniem z tytułu odpowiedzialności zawodowej a postępowaniem karnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wobec tego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

33 Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o oceny i wnioski formułowane w oparciu o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera bowiem, gdy chodzi o jego konstrukcję, istotne z przedstawionego punktu widzenia elementy.

34 Sąd I instancji zbadał istotę sprawy, odnosząc się i analizując wpływ sprawy karnej oraz jej przyszłego wyniku, na postępowanie prowadzone przed właściwym ministrem dotyczące odpowiedzialności zawodowej. Wyraz tej analizy znalazł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego spełnia wymagania zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy wskazać, że rolą sądu administracyjnego, a w szczególności uzasadnienia wyroku w konkretnej sprawie nie jest badanie i dawanie temu wyrazu w każdym uzasadnieniu czy wartości prawne wywodzone z Konstytucji (w rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej podnoszono, że Sąd I instancji nie przeanalizował, czy brak zawieszenie w sprawie nie stanowi obejścia prawa do obrony wywodzonego z art. 42 ust. 2 Konstytucji RP) nie zostały naruszone. Brak takiej analizy, przy braku podnoszenia takiego zarzutu w dotychczasowym postępowaniu i spełnieniu wszystkich wymogów uzasadnienia wyroku, nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.

35 Zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zupełnie zarzutów kasacyjnych - nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku ocenianej z punktu widzenia prawidłowości realizacji funkcji perswazyjnej. Okoliczność więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji, nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

36 Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.