Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., II GSK 2731/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., II GSK 2731/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 73/14 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy.

3 Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

4 Decyzją z [...] października 2013 r., wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust.1 pkt 8 lit. d) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r. Nr 30, poz.151 ze zm.) oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), Starosta W. skreślił W. K. z ewidencji instruktorów Starostwa Powiatowego w W., o numerze ewidencyjnym [...].

5 Organ powołał się na treść art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. d) ustawy o kierujących pojazdami i stwierdził, że W. K. nie spełnia warunków określonych w tym przepisie.

6 Od powyższej decyzji W. K. wniósł odwołanie.

7 Decyzją z [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

8 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy o kierujących pojazdami wskazał, że do zastosowania wobec instruktora przepisu art. 46 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. d) ustawy wystarczy prawomocne skazanie za prowadzeniu pojazdu w stanie po użyciu alkoholu lub w stanie po użyciu innego podobnie działającego środka. Nie ma natomiast znaczenia, czy czyn ten zakwalifikowano jako przestępstwo, czy też wykroczenie.

9 Organ II instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w S. II Wydział Karny orzekł wobec W. K. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w strefie ruchu lądowego na okres 8 miesięcy, zaliczając na poczet orzeczonego zakazu okres zatrzymania prawa jazdy od dnia [...] grudnia 2012 r. oraz wymierzył mu karę grzywny w wysokości 1000 zł. Kary te orzeczono w związku z tym, że W. K., jako instruktor nauki jazdy, kierował samochodem osobowym po drodze publicznej będąc w stanie po użyciu alkoholu oraz wbrew obowiązkowi zachowania trzeźwości znajdował się w stanie po użyciu alkoholu i podejmował w tym stanie czynności zawodowe. Czyn ten wyczerpywał dyspozycje podanych w wyroku przepisów Kodeksu wykroczeń i zastosowano sankcje z nich wynikające.

10 Organ II instancji wskazał też, że skazanie to nie zostało uwidocznione w rejestrze karnym (co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy "Zapytania o udzielenie informacji o osobie" wydanego w dniu [...] września 2013 r. na wniosek W. K. przez Punkt Informacyjny Krajowego Rejestru Karnego w S. przy Sądzie Okręgowym), gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 654 ze zm.) w odniesieniu do wykroczeń w rejestrze gromadzi się dane o osobach prawomocnie skazanych za wykroczenie na karę aresztu. Strona została natomiast skazana na karę grzywny oraz orzeczono wobec niej zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w strefie ruchu lądowego na okres 8 miesięcy.

11 Odpis prawomocnego wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w S. II Wydział Karny przekazał Staroście W.u przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Oznacza to, że obowiązkiem Starosty W., po otrzymaniu powyższego wyroku, było wszczęcie postępowania w sprawie skreślenia W. K. z ewidencji instruktorów.

12 Skargę na tę decyzję wniósł W. K.

13 Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

14 Odwołując się do treści art. 33 ust. 1 pkt 8 oraz art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że jeżeli instruktor nie spełnia choćby jednego z wymogów art. 33 ust. 1 pkt 1–8 ustawy, to zostaje skreślony z ewidencji instruktorów.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywołując treść art. 87 § 1 i 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 482 ze zm., dalej: k.w.) za nieuzasadniony uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. d) ustawy o kierujących pojazdami przez ich niewłaściwe zastosowanie.

16 Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że skarżący nie spełnił wymogu z art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. d) ustawy o kierujących pojazdami, ponieważ był skazany za prowadzenie pojazdu w stanie po użyciu alkoholu. Zatem w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania przewidzianej w art. 46 ust. 1 pkt 2 tej ustawy sankcji skreślenia z ewidencji. Skarżący został bowiem skazany prawomocnym wyrokiem sądu za prowadzenie pojazdu w stanie po użyciu alkoholu (wyrok Sądu Rejonowego w Sieradzu II Wydział Karny z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II W 171/13), którym Sąd uznał obwinionego W. K. za winnego tego, że w dniu [...] grudnia 2012 r. o godzinie 07:30 w S. na ul. S. jako instruktor nauki jazdy kierował samochodem osobowym marki Toyota Yaris o nr rej. [...] po drodze publicznej będąc w stanie po użyciu alkoholu wyrażającym się stężeniem 0,24 mg/dm3 alkoholu w wydychanym powietrzu, ponadto wbrew obowiązkowi zachowania trzeźwości W. K. znajdował się w stanie po użyciu alkoholu i podejmował w tym stanie czynności zawodowe, tj. dokonania czynu wyczerpującego dyspozycję art. 87 § 1 k.w. i art. 70 § 2 k.w. w zw. z art. 9 § 1 k.w. i za to na podstawie art. 87 § 1 k.w. w zw. z art. 9 § 1 k.w. wymierzył mu karę 1000 złotych grzywny. Ponadto Sąd na podstawie art. 87 § 3 k.w. orzekł wobec obwinionego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w strefie ruchu lądowego na okres 8 miesięcy.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zauważył, że ustawa o kierujących pojazdami wymaga spełnienia wymogu niekaralności, a w art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. d) ustawodawca nie mówi o przestępstwie, lecz o skazaniu prawomocnym wyrokiem za prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości. Za błędne uznał zatem stanowisko skarżącego, że jest osobą niekaraną.

18 Sąd I instancji uznał też za chybione powoływanie się skarżącego na naruszenie przez organy przepisów postępowania, w sytuacji gdy skarżący dopuścił się czynu, którego charakter wymaga napiętnowania, tym bardziej, że jako osoba szkoląca kandydatów na kierowców winien zachowywać się w sposób nieposzlakowany.

19 W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są niezasadne, bowiem postępowanie przeprowadzone zostało w sposób właściwy, a zaskarżone rozstrzygnięcie uzasadnione w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a.

20 Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. K.zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

21 art. 7 k.p.a., ze względu na niedostrzeżenie przez organy obu instancji słusznego interesu skarżącego oraz niepodjęcie niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czego skutkiem jest skreślenie z ewidencji instruktorów;

22 art. 10 k.p.a., przez wzgląd na nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów zarówno przez organ I jak i II instancji;

23 art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie.

24 Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Łódzkiemu oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

25 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor wywodził, że wydając wyrok zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Wojewoda Łódzki dopuścili się niewłaściwej wykładni prawa materialnego oraz naruszeń wyżej wymienionych przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Podnosił, że organy orzekające winny mieć na względzie słuszny interes skarżącego, a wykonanie decyzji spowodowałoby konieczność zaprzestania prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, a to natomiast przyczyniłoby się do wzrostu jego zadłużenia i znaczącego pogorszenia się jego sytuacji materialnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wykreślenie skarżącego z ewidencji instruktorów doprowadzi do naruszenia słusznego interesu skarżącego jako obywatela poprzez pozbawienie go możliwości zarobkowania i wykonywania zawodu.

26 Autor skargi kasacyjnej podnosił też, że w przypadku skarżącego nie dopełniono obowiązku pobudzenia aktywności strony do włączenia się do postępowania dowodowego celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, przez co niemożliwym stało się należyte rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

28 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być:

29 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

30 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

31 Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

32 W petitum skargi kasacyjnej powołano się na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jednocześnie wskazując na naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a następnie wskazano jako naruszone przepisy art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a.

33 Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia zatem przytoczonych powyżej wymogów formalnych. Powołując się bowiem na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które są przepisami procesowymi. Ponadto w skardze kasacyjnej brak jakiegokolwiek powiązania zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem I instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co więcej jako właściwy organ wskazano Wojewodę Ł., zaś we wnioskach żądano "uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Ł.".

34 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, Lex nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, Lex nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, Lex nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, Lex nr 1358516). Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wskazuje, że naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie nie powiązał z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował wymienione wyżej zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jako zarzuty polegające na niestwierdzeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracji powyższych przepisów, które to naruszenie miało uzasadniać – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku.

35 Tak zidentyfikowane zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są uzasadnione.

36 Przy tym w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wskazać należy, że artykuł ten składa się z trzech jednostek redakcyjnych (paragrafów). Z wyżej wspomnianej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika obowiązek właściwego precyzowania zarzutów skargi. W wypadku jeśli przepis stanowiący podstawę kasacyjną składa się z kilku jednostek redakcyjnych autor skargi kasacyjnej – dla skutecznego postawienia zarzutu – jest obowiązany wskazać właściwą jednostkę (paragraf, ustęp). Niedopełnienie tego obowiązku – uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełną merytoryczną ocenę zarzutu wymienionego w ustępie b) petitum skargi kasacyjnej. W odniesieniu do tego zarzutu zauważyć jedynie należy, że o wszczęciu postępowania W. K. został zawiadomiony pismem z dnia [...] października 2013 r. W piśmie tym został pouczony o przysługującym mu prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w Wydziale Komunikacji Starostwa Powiatowego w W. w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Zatem od doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania W. K. miał możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i zajęcia stanowiska. Do wydania decyzji z [...] października 2013 r. o skreśleniu z ewidencji instruktorów z uprawnienia tego nie skorzystał, wniósł natomiast odwołanie od wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji. Wniesione przez skarżącego odwołanie zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, które decyzją z [...] listopada 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

37 Decyzja w przedmiocie skreślenia W. K. z ewidencji instruktorów wydana została na podstawie art. 46 ust.1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1 pkt.8 lit. d ustawy o kierujących pojazdami.

38 Zgodnie z art. 46 ust.1 pkt 2 tej ustawy starosta skreśla instruktora z ewidencji instruktorów w przypadku niespełniania przez niego co najmniej jednego z wymagań określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1–8.

39 Przepis art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. d) ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że instruktorem jest osoba, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za prowadzenie pojazdu w stanie po użyciu alkoholu lub w stanie po użyciu innego podobnie działającego środka.

40 Sąd I instancji zaakceptował wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów stwierdzając, iż prawidłowe są ustalenia, że skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za prowadzenie pojazdu w stanie po użyciu alkoholu. Odpis wyroku Sądu Rejonowego w S. II Wydział Karny z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt [...] ze stwierdzeniem jego prawomocności znajduje się w aktach administracyjnych.

41 Decyzja starosty o skreśleniu instruktora z ewidencji instruktorów w przypadku niespełniania przez niego co najmniej jednego z wymagań określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1–8 jest decyzją związaną, co oznacza, iż w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w przepisie, starosta nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia, tylko ma obowiązek wydać decyzję o skreśleniu z ewidencji instruktorów nauki jazdy, co też nastąpiło. Nie sposób zatem uznać za usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a.

42 Wobec powyższego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.