Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2022 r., II GSK 2707/21

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2022 r., II GSK 2707/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 93/21 w zakresie odrzucenia skargi kasacyjnej sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 24 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę G. K. na uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r., w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

3 Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 10 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła skargę na wymienioną uchwałę uzasadniając, że wyszła z inicjatywą polubownego załatwienia sprawy. Skierowała bowiem do Rady Powiatu Bolesławieckiego wniosek o usunięcie naruszenia prawa i podjęcie stosownych kroków w celu wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał, które stoją w sprzeczności z ustawą z dnia 16 maja 2019 r. o funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1123).

4 W odpowiedzi Przewodniczący Rady Powiatu Bolesławieckiego wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego po stronie G. K. w zaskarżeniu uchwały.

5 Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do uznania, iż zaskarżona uchwała w jakimkolwiek stopniu pozbawiała lub uniemożliwiała realizację dotychczasowych uprawnień skarżącej do świadczenia usług przewozowych, gwarantowanych przepisami prawa.

6 Wskazał, że w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 2016 ze zm., dalej: u.p.t.z.) wszystkie przewozy w transporcie zbiorowym zostały podzielone na przewozy o charakterze użyteczności publicznej oraz przewozy o charakterze komercyjnym. Przewozy w transporcie zbiorowym wykonywane są na zlecenie organizatora, który wybiera do realizacji operatora lub operatorów, natomiast przewozy komercyjne wykonywane są przez przewoźników na ich własny rachunek finansowy. Zgodnie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z., organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w przypadku, gdy nastąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2. Zgoda taka jest wymagana na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej jedynie w celu realizacji dopłat z tego funduszu, które zostały Gminie przyznane na dofinansowanie konkretnych linii komunikacyjnych, objętych wnioskiem o dopłaty.

7 W ocenie Sądu I instancji sporna uchwała nie determinowała trybu wyboru operatora oraz podmiotu, z jakim może być zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu u.p.t.z. Wskazał, że jeżeli skarżąca chciała kwestionować zastosowany po podjęciu uchwały tryb wyboru operatora, to przysługiwała jej skarga na czynności podjęte przez organizatora, o której mowa w art. 59 u.p.t.z.

8 Sąd wskazał również, że skarżąca nie jest operatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z., a nawet gdyby była, to okoliczność ta nie dawałaby jej prawa wyłączności na świadczenie usług transportowych. Przepis art. 20 u.p.t.z. stanowi bowiem, że operatorowi nie przyznaje się prawa wyłącznego, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 (art. 2 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1370/2007 z dnia 23 października 2007 r.). Oznacza to też, że na zasadzie konkurencyjności na danej trasie może działać niezależnie kilku przewoźników i w przypadku zawarcia umowy z innym podmiotem strona skarżąca nadal będzie mogła prowadzić swoją działalność. Zasada ta wyrażona została wprost w art. 5 ust. 1 u.p.t.z.

9 Reasumując, Sąd I instancji nie stwierdził żadnego przepisu prawa, który uprawniałby skarżącą do zaskarżenia uchwały, a co za tym idzie, do sprzeciwiania się zgodzie organu stanowiącego na zawieranie przez gminę umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na wskazanych w zaskarżonej uchwale liniach komunikacyjnych.

10 W podstawie prawnej postanowienia podano art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.)

11 G. K., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest:

12 a) art. 32 i 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. na skutek jego bezzasadnego zastosowania, albowiem skarżąca posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w związku z czym w rzeczywistości nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi;

13 b) art. 50 i 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 43 oraz 54 tej ustawy albowiem jak wynika z powołanych norm, przedmiotowa uchwała miała za swój przedmiot mienie gminy (środki finansowe gminy), którą to gminę stanowią mieszkańcy gminy, a więc również skarżąca, a zatem uchwała miała za swój przedmiot gospodarowanie mieniem podmiotu, który tworzy skarżąca (co przesądza o jej legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwał dotyczących tego mienia, skoro jest to mienie mieszkańców gminy, w tym skarżącej);

14 c) art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 19 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym na skutek jej pominięcia, albowiem norma ta uzasadnia legitymację prawną skarżącej, skoro skarżąca (jako przewoźnik) ma możliwość skorzystania z trybów zawarcia umowy na świadczenie usług w transporcie drogowym określonych w powołanej normie, a podjęcie zaskarżonej uchwały powoduje, że skarżąca (bezpodstawnie) pozbawiona jest możliwości skorzystania z przysługującego jej prawa - zaskarżone uchwały kształtują sytuację prawna skarżącej, pozbawiając ją uprawień z art. 19 ustawy o publicznym transporcie drogowym;

15 d) art. 133 i 134 p.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 zaskarżonej uchwały na skutek błędnego ustalenia przez Sąd, iż uchwała nie determinuje rzekomo trybu wyboru operatora oraz podmiotu, z którym będzie zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, gdy tymczasem stoi to w rażącej sprzeczności z § 1, a w szczególności z § 2 zaskarżonej uchwały, w której mowa jest o tym, że "umowa zostanie zawarta" (a więc jest to stwierdzenie i nakaz) z konkretnym podmiotem, to jest z P. w B. sp. z o.o.

16 Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

17 Rada Powiatu Bolesławieckiego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

20 Punktem wyjścia dla oceny posiadania przez skarżącą legitymacji do wniesienia skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.). Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

21 Jak zatem wynika z treści powołanej regulacji warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na czynność organu gminy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Na kanwie przywołanego przepisu ugruntowało się w orzecznictwie, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1665/18, z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1747/17 i inne).

22 Normą prawa materialnego, z której można wywodzić w przedmiotowej sprawie interes prawny do wniesienia skargi na wymienioną na wstępie uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego, są normy zawarte w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Normą prawa materialnego, z której również można byłoby wywodzić interes prawy do zaskarżenia uchwały, w przypadku niniejszej sprawy, są przepisy ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, w zakresie przewidzianej w art. 22 ust. 2 tej ustawy zgody organu stanowiącego właściwego organizatora na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego jednakże wyłącznie w aspekcie wymogów (warunków) pomieszczonych w ustępie 1 powołanego przepisu.

23 Analizując przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym brak jest podstaw, co słusznie stwierdził Sąd I instancji, do stwierdzenia aby skarżąca, jako podmiot nie będący operatorem publicznego transportu drogowego, w rozumieniu z art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z., mogła wywieść istnienie normy prawnej, w oparciu o którą mogłaby ona wskazać swój interes prawny do zaskarżenia spornej uchwały.

24 Uchwała ta bowiem w swojej istocie zawierała niezbędną, w świetle powołanego już art. 22 ust. 2 ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych, zgodę na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na wskazanych w niej liniach komunikacyjnych przez podmiot spełniający warunki określone ustawą o publicznym transporcie zbiorowym, a więc operatora publicznego transportu drogowego – podmiot zdefiniowany w powołanym już art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy.

25 Błędne było natomiast stwierdzenie Sądu I instancji, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąc, że sporna uchwała "w ogóle nie determinuje trybu wyboru operatora oraz podmiotu, z jakim może być zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu u.p.t.z.".

26 Jak wynika z treści uchwały, w jej § 1 ust. 2 wskazano podmiot, z którym Zarząd Powiatu Bolesławieckiego miał zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie powiatu bolesławieckiego.

27 Również wskazane w jej podstawie prawnej przepisy wskazywały na tryb wyboru podmiotu (operatora) mającego świadczyć usługi w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Tryb ten określał art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z., który odczytywać należało łącznie z art. 19 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

28 Z powołanych przepisów wynika bowiem, że organizator dokonuje wyboru operatora w trybie art. 22 ust. 1, ten zaś przepis w punkcie 4 stanowi, że organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2.

29 Uchybienie to pozostaje bez wpływu dla oceny istnienia interesu prawnego strony do zaskarżenia uchwały Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...].

30 Jak już bowiem wykazano, a co niewadliwie stwierdził Sąd I instancji, skarżąca nie była operatorem publicznego transportu drogowego i podjęta uchwała w swojej istocie nie wpływała na jej prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Z treści motywów skargi kasacyjnej wywnioskować można, że uchwała wyrażając zgodę na zawarcie umowy z operatorem publicznego transportu drogowego o świadczenie publicznego transportu zbiorowego na liniach wymienionych w uchwale de facto wpływać może na interes faktyczny strony przejawiający się zmianą fluktuacji pasażerów korzystających z ogólnie rozumianego transportu zbiorowego (komercyjnego bądź publicznego) na trasach linii powołanych w uchwale. Taki interes faktyczny nie może być jednak utożsamiany z interesem prawnym, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

31 W omawianym zakresie Sąd I instancji słusznie stwierdził, że skarżącej przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.t.z., przy czyn zaznaczyć należy, że skarga ta dotyczy postępowania organu zmierzającego do zawarcia umowy o świadczenie usług transportowych, nie zaś tej części podejmowanych aktów (uchwał), na podstawie których wszczęcie procedury zawarcia umowy będzie dopiero możliwe.

32 Podsumowując, brak jest podstaw do stwierdzenia zasadności podnoszonych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, w tym zarzutów pomieszczonych w punktach a) i b) z przyczyn omówionych w ramach wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., wobec czego mimo częściowo błędnych wywodów Sądu I instancji, brak było podstaw do stwierdzenia wadliwości postanowienia tego Sądu, które co do istoty odpowiadało prawu.

33 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.