Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r., II GSK 2678/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r., II GSK 2678/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1890/21 oddalającego sprzeciw A. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1890/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z [...] lipca 2020 r. A. w W. wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] [...] w rejonie ul. [...], poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego - "[...]", w okresie od [...] lipca 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. Kolejno przy pismach z [...] września 2020 r. oraz [...] stycznia 2021 r. Strona zmodyfikowała swoje żądanie, określając ostateczny okres zajęcia pasa drogowego ww. drogi powiatowej do [...] grudnia 2020 r.

4 Decyzją z [...] lutego 2021 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia na zajęcie chodnika o pow. 12,50 m2 w pasie drogowym we wskazanych we wniosku lokalizacji oraz okresie. W uzasadnieniu organ I instancji uznał, że wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego zalegalizowałoby precedens zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Organ wskazał, że A., ustawiając rusztowanie w pasie drogowym, wprowadziła zmiany w istniejącej organizacji ruchu przed uzyskaniem czasowej organizacji ruchu w rej. ul. [...], tym samym - poprzez brak zawiadomienia na co najmniej 7 dni przed dniem wprowadzenia organizacji ruchu do organu zarządzającego ruchem oraz do właściwego komendanta Policji - naruszyła przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, a także przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym.

5 Rozpatrując odwołanie od decyzji I instancji SKO stwierdziło, że zestawienie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej jako: u.d.p.) z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. Nr 1264) wskazuje, że zezwolenie zarządcy drogi może być wydane na okres przyszły, najwcześniej od daty złożonego wniosku. Zgodnie zaś z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), datą wszczęcia postępowania był dzień [...] lipca 2020 r. A. wystąpiła natomiast z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od [...] lipca 2020 r.

6 Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że niedopuszczalnym jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres przed złożeniem wniosku przez stronę. Na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi tego typu sytuacja, bowiem czasookres zajęcia pasa drogowego przez stronę dotyczy okresu po wszczęciu postępowania przez organ, zaś zezwolenie zarządcy drogi może być wydane na okres przyszły, najwcześniej od daty złożonego wniosku. SKO dodało, że w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej poświęcono wiele miejsca na szczegółowy opis stanu faktycznego sprawy, dotyczącego w głównej mierze umieszczenia rusztowania w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenia te dotyczą innego przedmiotu postępowania administracyjnego, tj. kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wszczynanego z urzędu na innej podstawie prawnej. Brak jest natomiast wyjaśnienia z jakiego powodu Stronie odmówiono udzielenia zezwolenia na zajęcie chodnika o pow. 12,502 m w pasie drogowym przy ul. [...] [...] w rejonie ul. [...] we wskazanym we wniosku okresie. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

7 Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji SKO z [...] maja 2021 r., wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

8 Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2021 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, z uwagi na rzekome istnienie konieczności wyjaśnienia określonego zakresu sprawy poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego, podczas gdy w istocie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone kompleksowe postępowanie dowodowe, w toku którego wyjaśniono wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Zdaniem wnoszącej sprzeciw, w rozpoznawanej sprawie w konsekwencji nie pozostały do wyjaśnienia jakiekolwiek okoliczności oraz nie został do przeprowadzenia jakikolwiek dowód, co przesądza o tym, że uchylenie decyzji I instancji było wadliwe, zaś w okolicznościach sprawy, obowiązkiem organu było wydanie decyzji reformatoryjnej, w myśl art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tj. decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenia jej i w tym zakresie orzeczenia, co do istoty sprawy.

9 W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił sprzeciw.

11 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl zaś art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a zatem bada, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. WSA nie weryfikuje zatem w tym trybie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie ocenia istoty sprawy, ani nie przesądza o kierunku ostatecznego rozstrzygnięcia.

12 Sąd I instancji wskazał, że według Skarżącej rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wymaga przeprowadzenia dodatkowych dowodów w celu ustalenia stanu faktycznego, w związku z czym SKO miało podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do czego było obowiązane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA przytoczył treść art. 138 § 2 k.p.a. i podniósł, że organ I instancji decyzją z [...] lutego 2021 r., odmówił stronie udzielenia wnioskowanego zezwolenia na zajęcie chodnika w pasie drogowym. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu tej decyzji organ dokładnie opisał okoliczności zajęcia pasa drogowego przez A. oraz przebieg postępowania administracyjnego wszczętego w niniejszej sprawie. Wyjaśniając przyczyny odmowy wydania zezwolenia organ I instancji wskazał, że Strona, nie ustalając prawidłowo właściciela terenu oraz statusu gruntu podjęła ryzyko i zajęła pas drogowy, nie czekając na zezwolenie na jego zajęcie, Tymczasem nawet samo złożenie wniosku nie uprawniało Strony do zajęcia pasa drogowego i Strona nie zwolniła zajętego pasa drogowego mimo pouczenia o tym obowiązku w protokole z [...] lipca 2020 r. WSA wskazał, że organ I instancji uznał, iż niemożliwe było wydanie przedmiotowego zezwolenia po rzeczywistym zakończeniu robót, gdyż organ wydając zezwolenie zgodne z wnioskiem, zalegalizowałby niejako zajęcie pasa drogowego bez stosowego zezwolenia. Organ I instancji dodał też, że A., ustawiając rusztowanie budowlane na chodniku w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...], wprowadziła tym samym zmiany w istniejącej organizacji ruchu pieszych przed uzyskaniem projektu czasowej organizacji ruchu Naruszyła także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2017., poz. 784 ze zm.).

13 Sąd I instancji podniósł, że SKO, rozpatrując odwołanie, nie zgodziło się ze stanowiskiem, że w sprawie zaistniała sytuacja, w której organ I instancji, wydając zezwolenie A. zgodne z jej wnioskiem, zalegalizowałby niejako zajęcie pasa drogowego bez stosowego zezwolenia. SKO wyjaśniło, że datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był dzień [...] lipca 2020 r., a strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego od [...] lipca 2020 r., natomiast zezwolenie zarządcy drogi może być wydane na okres przyszły, najwcześniej od daty złożonego wniosku.

14 WSA stwierdził, że organ I instancji, odmawiając wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ze względu na to, że przed rozpoznaniem tego wniosku strona dokonała zajęcia pasa drogowego, w istocie rzeczy nie rozpoznał merytorycznie wniosku A. Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne. Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo powodować zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu w formie decyzji administracyjnej zgody zarządcy drogi. Sąd wskazał, że z treści art. 41 ust. 1 u.d.p. wynika, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi. W tej sytuacji, skoro datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był dzień [...] lipca 2020 r., a strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia od [...] lipca 2020 r. i zezwolenie może być wydane na okres przyszły, organ I instancji obowiązany był do rozpoznania wniosku zgodnie z wymogami określonymi w art. 39 ust. 1 oraz 40 ust. 1 u.d.p. Zdaniem WSA, w decyzji I instancji brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie i pomimo obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, organ ten nie odniósł się merytorycznie do istoty sprawy i nie rozważył, czy istnieją podstawy do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wskazane przez A. cele, bądź czy zachodzą okoliczności wykluczające wydanie zezwolenia, o których mowa w art. 39 ust. 1 u.d.p. W ocenie Sądu, organ I instancji nie rozpatrzył zatem całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego w zakresie, który ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku strony, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, którego wyjaśnienie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, przedstawione okoliczności uzasadniały uchylenie decyzji I instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i uchylenia decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] maja 2021 r. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

16 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

17 - prawa procesowego, tj. przepisów art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonania uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2021 r. z uwagi na rzekome zaistnienie konieczności wyjaśnienia określonego zakresu sprawy przez prowadzenie postępowania dowodowego, podczas gdy w istocie w niniejszej sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności, w konsekwencji nie pozostały do wyjaśnienia jakiekolwiek kwestie, nie było także potrzeby przeprowadzania jakiegokolwiek dowodu. W tych okolicznościach, w myśl art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. obowiązkiem organu było wydanie decyzji reformatoryjnej, przy czym zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu odwoławczego w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy w okolicznościach sprawy, skutkuje rażącym naruszeniem art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.

18 Argumentację na poparcie zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

21 Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym w tym przepisie założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu, sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone wyłącznie do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych.

22 Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wskazać należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

23 Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

24 Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe, przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a., będzie niewystarczające.

25 Jednocześnie akcentuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

26 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji, zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego.

27 Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. Skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów w związku z tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ani postępowania dowodowego, gdyż organ odwoławczy dysponował całością korespondencji, tj. wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz jego modyfikacjami. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, w sprawie w całości zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji przez organ zarówno I, jak i II instancji.

28 Zauważyć trzeba, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wskazał na konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie WSA podniósł, że SKO wydało decyzję kasatoryjną z uwagi na brak wyjaśnienia przez Prezydenta m.st. Warszawy z jakiego powodu stronie odmówiono udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Zakres niniejszej sprawy wymagał dokonania oceny przez organ I instancji spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek warunkujących wydanie decyzji w przedmiotowym zakresie, o których mowa w art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych. Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, w rozpoznawanej sprawie, pomimo zgromadzonego materiału dowodowego, zabrakło oceny złożonego wniosku w kontekście ustawowych warunków, które skutkują wydaniem zezwolenia lub jego odmową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej zabrakło wyjaśnienia i oceny w kwestii tego, czy czynności mające zostać podjęte w obszarze zajętego pasa drogowego mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości. Organ I instancji w swej decyzji odmownej nie zawarł również żadnych rozważań w zakresie wystąpienia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwu ruchu drogowego. Na te braki zasadnie wskazał organ odwoławczy podkreślając, że zarządca drogi zobowiązany był do oceny powyższych przesłanek negatywnych.

29 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie został w ogóle oceniony merytorycznie. Okoliczność ta uniemożliwiała zatem przeprowadzenie tej oceny przez organ odwoławczy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał SKO na wydanie decyzji reformatoryjnej w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Możliwość taka była wykluczona z uwagi na powyżej wskazany brak oceny organu pierwszoinstancyjnego. Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie, nawet gdyby uznać go za kompletny i wystarczający do wydania stosownego rozstrzygnięcia, w żadnej mierze nie mógłby doprowadzić do wydania decyzji reformatoryjnej, bowiem nie został w ogóle poddany przez organ I instancji analizie pod kątem spełniania przesłanek ustawowych wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ocena bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też zniszczeń (uszkodzeń) drogi i jej urządzeń na skutek zajęcia pasa drogowego stanowiła zasadniczą kwestię, która winna podlegać zbadaniu przez organy obu instancji, nie zaś tylko przez organ odwoławczy. Tym samym przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji była konieczność wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji. Zgodnie zaś z treścią przywołanego na wstępie art. 64e p.p.s.a., sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie fakt wystąpienia w sprawie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Za w pełni uprawnione należy więc uznać stanowisko Sądu I instancji, który przeprowadził kontrolę decyzji kasatoryjnej w rozpoznawanej sprawie i który uprawniony był jedynie do sprawdzenia, czy organ II instancji mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wystąpienie w tej decyzji wyłącznie naruszeń prawa procesowego i to na tyle znamiennych w skutkach, że zakres, który pozostał niewyjaśniony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie mógłby zostać uzupełniony przez organ odwoławczy. Brak możliwości zastąpienia organu I instancji w tym zakresie przez organ odwoławczy niewątpliwie wynika z obowiązku zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z treści ww. art. 15 k.p.a. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca kompetencję do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej przyznał właśnie wyłącznie w przypadkach, gdy uchybienia procesowe popełnione w toku orzekania przez organ I instancji były na tyle istotne, że nie nadawały się do uzupełnienia przed organem drugoinstancyjnej na podstawie art. 136 k.p.a. i nie pozwalały mu na rozstrzygnięcie merytoryczne poprzez orzeczenie co do istoty sprawy na skutek uchylenia decyzji. Organ administracji publicznej I instancji, wydając ponownie rozstrzygnięcie na skutek uchylenia jego decyzji decyzją kasataroryjną, będzie zobligowany do zastosowania prawidłowej normy prawa materialnego, regulującej wydanie lub odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Dostrzeżonych braków w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie sposób było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na wskazaną powyżej zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji. Strona nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2019, t. 13 do art. 138 oraz orzecznictwo powołane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku).

30 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.