Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r., II GSK 2636/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r., II GSK 2636/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 381/17 w sprawie ze skargi A. w N. na informację Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego zawartą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny projektu w sprawie o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od A. w N. na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 381/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi stowarzyszenia A. w N. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności, w punkcie pierwszym, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w punkcie drugim, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Zachodniopomorskiego i w punkcie trzecim, zasądził od Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego na rzecz stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że stowarzyszenie, na podstawie wniosku z dnia [...] października 2016 r., ubiegało się o dofinansowanie z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014-2020 realizowanego przedsięwzięcia, w ramach konkursu nr [...]. Przedmiotem projektu była rekonstrukcja obiektów historycznych, tj. domu halowego z N., dwóch domów halowych na potrzeby ekspozycyjno-restauracyjne, rekonstrukcja wędzarni ryb oraz pieca chlebowego z [...], rekonstrukcja Wiatraka w celu utworzenia Parku Etnograficznego. W ramach projektu przewidziano także zagospodarowanie terenu, wyposażenie we wszystkie niezbędne media oraz zakup niezbędnego wyposażenia.

4 Pismem z dnia [...] lutego 2017 r., Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego (dalej: IZ RPO WZ) poinformowała stowarzyszenie, że złożony wniosek został odrzucony i nie podlega dalszej ocenie ze względu na negatywny wynik weryfikacji spełnienia kryterium oceny merytorycznej I stopnia 1.8 Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis (kryterium dopuszczalności). Ocena spełnienia powyższego kryterium została dokonana przez dwóch niezależnych ekspertów znajdujących się w Wykazie kandydatów na ekspertów RPO WZ 2014-2020 powołanych w skład Komisji Oceny Projektów. Eksperci stwierdzili, że projekt nie jest zgodny z przepisami o pomocy publicznej i nie spełnia efektu zachęty wskazanego w art. 6 ust. 2 i art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE Nr L 187 z dnia 26 czerwca 2014 r., s. 1; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014), jako warunek dotyczący legalności pomocy publicznej. Jak bowiem wskazali eksperci, strona rozpoczęła roboty budowlane związane z inwestycją - niestanowiące prac przygotowawczych w rozumieniu punktu 3.2. Regulaminu konkursu - przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy. W ocenie ekspertów (Ekspert 1) wskazane w dzienniku budowy i dokonane w dniu 7 sierpnia 2016 r.: wytyczenie geodezyjne obiektu i wykonanie niwelacji terenu, "a więc podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy, dokonane przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie, wyłącza możliwość uznania, że pomoc wywoła efekt zachęty".

5 Pismem z dnia [...] marca 2017 r. stowarzyszenie wniosło do IZ RPO WZ protest od oceny zawartej w informacji IZ z dnia [...] lutego 2017 r.

6 Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. IZ poinformowała stowarzyszenie, że protestu nie uwzględnia. Jak wskazała, spór w sprawie sprowadza się w istocie do ustalenia, czy członkowie Komisji Oceniającej Projekty (KOP) prawidłowo ocenili kryterium dopuszczalności 1.8 Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis. Zgodnie z treścią listy sprawdzającej eksperci zobligowani są odpowiedzieć na pytanie, czy w przypadku projektu objętego pomocą publiczną zachowany został efekt zachęty?

7 Zdaniem oceniającego nr 1: "Projekt nie jest zgodny z przepisami o pomocy publicznej. Rozporządzenie 651/2014 ustanawia warunek dotyczący legalności pomocy publicznej w zakresie spełnienia efektu zachęty. Rozporządzenie 651/2014 w art. 6 ust. 2 stanowi bowiem, że "Uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności". W świetle art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji nr 651/2014, za "rozpoczęcie prac" nie uznaje się zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności. W przypadku spornego projektu, zgodnie z dziennikiem budowy, stanowiącym Załącznik 4c do wniosku o dofinansowanie projektu, wnioskodawca dokonał następujących prac przygotowawczych na terenie budowy: wytyczenie geodezyjne obiektu w dniu 7 sierpnia 2016 r., wykonanie niwelacji terenu w dniu 7 sierpnia 2016 r.

8 Zgodnie z art. 2 pkt 23 Rozporządzenia 651/2014 "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Wytyczenie geodezyjne obiektu budowlanego oraz wykonanie niwelacji terenu, a więc podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy, dokonane przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie, wyłącza możliwość uznania, że pomoc wywoła efekt zachęty. Stanowisko takie, znalazło swoje odzwierciedlenie także w orzecznictwie sądów powszechnych (sygn. I akt C 581/11); (sygn. akt I ACa 347/14)."

9 Powołując się na odpowiedź Eksperta nr 2, IZ RPO WZ poinformowała, że w uzasadnieniu negatywnej oceny tego samego kryterium, ekspert ten wskazał, że: "(...) Wnioskodawca rozpoczynając inwestycję, co zostało stwierdzone wpisami do dziennika budowy, nie zachował efektu zachęty. Wykonał bowiem prace, które wykraczają poza definicję prac przygotowawczych (za punktem 3.2 Regulaminu konkursu). Jako prace przygotowawcze należy rozumieć m.in. uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności. Podjęcie prac przygotowawczych przed złożeniem pisemnego wniosku o przyznanie pomocy nie niweczy efektu zachęty dla projektów objętych pomocą publiczną. Natomiast wszystko to, co wykracza poza te prace, a zatem m. in. rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją objętą projektem (np. prace ziemne) będzie już wykraczało poza opisany zakres. Jak wynika z punktu 3.1 pkt 3 Regulaminu konkursu "dla projektów objętych pomocą publiczną, zgodnie z art. 6 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., rozpoczęcie realizacji projektu może nastąpić najwcześniej w dniu następującym po dniu złożenia w IZ RPO WZ pisemnego wniosku o przyznanie pomocy". Stąd należy uznać, że wniosek nie spełnił warunków cyt. rozporządzeń."

10 IZ RPO WZ uzasadniając nieuwzględnienie protestu odwołała się również do zapisów Regulaminu konkursu, tj. podrozdziału 3.1 pkt 4, 5,6 i pojęć: "rozpoczęcie prac", "rozpoczęcie realizacji projektu", "prace przygotowawcze". IZ RPO WZ podkreśliła, że ww. pojęcia nie są tożsame z pojęciami przywołanymi w proteście, o których mowa w Prawie budowlanym. Zdaniem organu stanowi to o niewłaściwej interpretacji przez stronę zapisów Regulaminu konkursu.

11 Odnosząc się do zarzutów protestu, IZ RPO WZ wskazała, że są one bezzasadne. Wytyczenie geodezyjne obiektu budowlanego oraz wykonanie niwelacji terenu stanowi rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 651/2014. Rozpoczęcie robót budowlanych przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie wyłącza, możliwość uznania, że pomoc wywołała efekt zachęty. Ponadto rozpoczęcie robót budowlanych nie może zostać uznane za prace przygotowawcze, w myśl ww. rozporządzenia, w którym jest mowa o takich czynnościach, jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności.

12 Stowarzyszenie wniosło skargę na ocenę projektu.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska organu, który uznał, że wykonanie przez stowarzyszenie w dniu 7 sierpnia 2016 r. wskazanych w dzienniku budowy prac polegających na wytyczeniu geodezyjnym obiektu i wykonaniu niwelacji terenu w zakresie inwestycji objętej wnioskiem o dofinansowanie, stanowi o niespełnieniu kryterium oceny merytorycznej I stopnia 1.8. Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis (kryterium dopuszczalności), wskutek zniweczenia efektu zachęty - a tym samym koniecznością negatywnej oceny ww. wniosku skarżącego i wyłączenia go z dalszej oceny. Organ przyjął bowiem, że powyższe prace stanowiły de facto rozpoczęcie robót budowlanych a nie prace przygotowawcze w rozumieniu Regulaminy konkursu oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

14 Z analizy zapisów Regulaminu konkursu, jak i wzoru wniosku o dofinansowanie wraz z instrukcją jego wypełnienia, Sąd I instancji wywiódł, że nie wszystkie prace wykonane przez beneficjenta w ramach projektu przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy, kwalifikowane są jako rozpoczęcie realizacji projektu niweczące efekt zachęty, o którym stanowi art. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Regulamin konkursu wraz z wzorem wniosku i instrukcją jego wypełnienia określa bowiem, w pkt 4 Rozdziału 3 podrozdziału 3.1., że rozpoczęcie realizacji projektu to podjęcie jakichkolwiek działań w ramach projektu, niebędących rozpoczęciem prac, w tym zakup gruntów lub rozpoczęcie prac w ramach projektu, w zależności od tego co nastąpi najpierw - jednakże, co zdaniem WSA szczególnie istotne - zapis ten wprost wskazuje, że podjęcie prac przygotowawczych nie stanowi rozpoczęcia realizacji projektu.

15 A zatem, uznanie ww. prac wykonanych przez stowarzyszenie w dniu 7 sierpnia 2016 r. za prace przygotowawcze, prowadziłoby do wniosku, że ich wykonanie przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, wbrew twierdzeniom IZ RPO WZ, nie stanowiłoby rozpoczęcia realizacji projektu niweczącego efekt zachęty i będącego podstawą odrzucenia wniosku z powodu negatywnego wyniku weryfikacji spełnienia kryterium oceny merytorycznej I stopnia 1.8. Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis (kryterium dopuszczalności).

16 IZ w treści Regulaminu konkursu jak i wzorze wniosku o dofinansowanie wraz z instrukcją jego wypełnienia, dookreślając co należy rozumieć przez rozpoczęcie realizacji projektu, w pkt 5 Rozdziału 3, podrozdziału 3.1. wyjaśniła, że przez rozpoczęcie prac należy rozumieć rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją objętą projektem lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które powoduje, że inwestycja staje się nieodwracalna, w zależności od tego co nastąpi najpierw. Jednakże, zdaniem WSA, z powyższego zapisu wprost wynika, że zakupu gruntów ani prac przygotowawczych nie uznaje się za rozpoczęcie prac. Tym samym, zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu, uznać należy, że prace przygotowawcze nie stanowią ani rozpoczęcia realizacji projektu ani rozpoczęcia prac, przez które należy rozumieć m. in. rozpoczęcie robót budowlanych lub prawnie wiążące zobowiązanie, które powoduje, że inwestycja objęta projektem staje się nieodwracalna.

17 Sąd zauważył, że w dalszej części Regulaminu konkursu jak i we wzorze wniosku o dofinansowanie wraz z instrukcją jego wypełnienia IZ wskazała, co należy rozumieć pod - kluczowym dla oceny spełnienia kryterium zachęty, decydującym o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie i pozbawieniu beneficjenta pomocy ze środków krajowych i unijnych - pojęciem "prac przygotowawczych". Jak bowiem wynika z pkt 6 Rozdziału 3, podrozdziału 3.1. ww. Regulaminu konkursu i pkt A. 1.1.1.wzoru wniosku o dofinansowanie wraz z instrukcją jego wypełnienia, jako prace przygotowawcze IZ nakazała rozumieć "m. in. uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności".

18 W ocenie Sądu powyższe określenie przez IZ RPO WZ w Regulaminie konkursu i wzorze wniosku wraz z instrukcją jego wypełnienia - pojęcia "prac przygotowawczych", które to pojęcie może w efekcie przesądzić o pozbawieniu beneficjentów pomocy ze środków krajowych i unijnych, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, poprzez jego określenie katalogiem otwartym przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wskazówek kwalifikacji określonych czynności do tego zbioru, nie daje beneficjentom pomocy możliwości odpowiedzi na pytanie, które z prac mogą być dokonane przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, jednocześnie pozostawiając IZ RPO WZ dowolność w zakresie tej oceny. Tym samym, w ocenie WSA, treść Regulaminu konkursu w istotny sposób narusza zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. z 2016 r. poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), nie mogąc w tym zakresie stanowić podstawy do odrzucenia wniosku. Wobec powyższego, WSA uznał za prawidłowe stanowisko skarżącego w zakresie braku trafności oceny IZ, że jego wniosek nie spełnienia kryterium oceny merytorycznej I stopnia 1.8 Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis.

19 Sąd zwrócił też uwagę, że treść oceny wniosku dokonanej przez ekspertów KOP, wskazuje na brak konsekwencji IZ RPO WZ w używaniu i rozumieniu ww. pojęcia "prac przygotowawczych". Jak bowiem wskazał Ekspert I "W przypadku przedmiotowego projektu, zgodnie z dziennikiem budowy, stanowiącym Załącznik 4c do wniosku o dofinansowanie projektu, wnioskodawca dokonał następujących prac przygotowawczych na terenie budowy: wytyczenie geodezyjne obiektu w dniu 7.08.2016 r., wykonanie niwelacji terenu w dniu 7.08.2016 r." Jednocześnie, IZ nie rozważyła istnienia w sprawie prawnie wiążącego zobowiązania, którego zaciągnięcie przez skarżącego przed terminem złożenia wniosku, spowodowałoby, że inwestycja staje się nieodwracalna niwecząc tym samym efekt zachęty.

20 Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał za usprawiedliwione zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej a tym samym naruszenia pkt 4, 5 oraz 6 Rozdziału 3 podrozdziału 3.1. Regulaminu konkursu nr [...].

21 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji nakazał IZ RPO WZ uwzględnić argumenty i uwagi zawarte w uzasadnieniu prezentowanej oceny prawnej.

22 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił:

23 I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

24 a) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz Rozdziału 3 Podrozdziału 3.1 pkt 3, 4, 5 i 6 Regulaminu konkursu nr [...] poprzez przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przejawiające się uznaniem, że IZ RPO WZ przeprowadziła ocenę projektu skarżącego z naruszeniem zasady rzetelności, przejrzystości oraz zachowania zasady równego dostępu do informacji, podczas gdy Regulamin jest jasny, przejrzysty i zrozumiały, zawiera bezpośrednie odesłanie oraz przytoczenie właściwych przepisów prawa, zaś brak jest podstaw do wymagania od IZ zawierania w treści regulaminu własnej wykładni lub Interpretacji przepisów prawa,

25 b) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) oraz art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku jasnych wskazań co do dalszego postępowania, w sytuacji w której doszło do rozstrzygnięcia konkursu, zaś IZ RPO WZ jest zobowiązana ocenić zgodność projektu z art. 6 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 w ramach Kryterium 1.8 Zgodność projektu z wymogami pomocy publicznej de minimis,

26 II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

27 - art. 6 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 oraz art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się brakiem właściwej oceny w przedmiocie wystąpienia w projekcie skarżącego efektu zachęty, w sytuacji w której do rozpoczęcia prac w projekcie polegających na wykonaniu ujawnionych w dzienniku budowy w dniu 7 sierpnia 2016 r. wytyczenia geodezyjnego obiektu oraz niwelacji terenu doszło przed złożeniem wniosku do dofinansowanie,

28 W oparciu o powyższe zarzuty, Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

30 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na fakt, że w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, rozpoznanie sprawy wymagało oceny, czy zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa wskazane w zarzutach postawianych Sądowi I instancji.

31 Rozpoznając sprawę zgodnie z przedstawioną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną, skład orzekający doszedł do przekonania, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku należało uwzględnić, podstawy, na których środek zaskarżenia oparto, są bowiem częściowo usprawiedliwione.

32 Za trafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit.a w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz Rozdziału 3 Podrozdziału 3.1 pkt 3, 4, 5 i 6 Regulaminu konkursu.

33 W myśl art. 61 ust. 8 pkt 1 lit.a ustawy wdrożeniowej uwzględnienie skargi przez sąd skutkuje stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

34 Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

35 Z treści ostatniego z przytoczonych przepisów (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) wynika zatem jednoznacznie, że właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzenia wyboru projektów z poszanowaniem wymienionych tam zasad i nie ulega wątpliwości, że naruszenie tych zasad świadczy o przeprowadzeniu oceny projektu z naruszeniem prawa i to w sposób mający istotny wpływ na wynik oceny. W orzecznictwie i doktrynie trafnie wskazuje się bowiem na fundamentalne znaczenie zasady przejrzystości, dopełniającej zasadę równego traktowania, mającej na celu wyłączenie ryzyka faworyzowania i arbitralności ze strony instytucji przeprowadzającej nabór wniosków o dofinansowanie. Właśnie brak przejrzystości regulacji konkursowych i ich zbytnie skomplikowanie wskazuje się jako jeden z najczęstszych zarzutów zmierzających do podważenia prawidłowości wyboru projektów.

36 Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni przychyla się do poglądów, że - co do zasady - organy administracji publicznej, aby ich działanie pozostawało w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, aby wnioskodawcy mieli wszelkie niezbędne informacje potrzebne do prawidłowego zrozumienia wymogów uzyskania płatności. Zachodzą zatem podstawy do uznania, że umieszczenie w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień stanowić będzie naruszenie zasady przejrzystości. Za jednoznaczne postanowienie uznaje się zaś takie, które dopuszcza jedną tylko możliwą interpretację, jest wyraźne, ma jedno znaczenie. (por. Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanej w perspektywie finansowej 2014-2020 pod red. R. Goździka; Wyd. sejmowe, 2016, komentarz do art. 37 i powołane tam orzecznictwo).

37 W rozpoznawanej sprawie - dotyczącej dofinansowania przedsięwzięcia w ramach konkursu nr [...] z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014-2020 - stwierdzone zaskarżonym wyrokiem naruszenie zasad z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej odnosiło się do kryterium oceny merytorycznej I stopnia 1.8 Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis (kryterium dopuszczalności). Poza sporem jest, że aby projekt był zgodny z przepisami o pomocy publicznej musi spełniać efekt zachęty - wskazany w art. 6 ust. 2 i art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

38 W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle zarzutów stawianych Sądowi I instancji, ocena czy treść Regulaminu konkursu (w szczególności postanowienia Rozdziału 3 "Kwalifikowalność wydatków", Podrozdział 3.1 "Ramy "czasowe kwalifikowalności") narusza w sposób istotny, jak wskazano pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, określone art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów - wymaga zastawienia treści regulacji efektu zachęty przewidzianego w prawie unijnym z treścią zakwestionowanych postanowień Regulaminu konkursu.

39 Art. 6 (Efekt zachęty) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 w ust. 2 (zdaniu pierwszym) stanowi, że uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności.

40 Zgodnie zaś z art. 2 tego aktu (Definicje), do celów niniejszego rozporządzenia przyjmuje się następujące definicje:

41 pkt 23 - "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W odniesieniu do przejęć "rozpoczęcie prac" oznacza moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z nabytym zakładem;

42 pkt 87 - "studium wykonalności" oznacza ocenę i analizę potencjału projektu, która ma wesprzeć proces decyzyjny poprzez obiektywne i racjonalne określenie jego mocnych i słabych stron oraz możliwości i zagrożeń z nim związanych, zasobów, jakie będą niezbędne do realizacji projektu, oraz ocenę szans jego powodzenia.

43 Z kolei według punktu 3 Podrozdziału 3.1 Regulaminu Konkursu: dla projektów objętych pomocą publiczną, zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., rozpoczęcie realizacji projektu może nastąpić najwcześniej w dniu następującym po dniu złożenia w IZ RPO WZ pisemnego wniosku o przyznanie pomocy.

44 Według pkt 4 Podrozdziału 3.1 Regulaminu, przez rozpoczęcie realizacji projektu należy rozumieć podjęcie jakichkolwiek działań w ramach projektu, niebędących rozpoczęciem prac, w tym zakup gruntu lub rozpoczęcie prac w ramach projektu, w zależności od tego co nastąpi najpierw. Podjęcie prac przygotowawczych nie stanowi rozpoczęcia realizacji projektu.

45 Stosownie do pkt 5 wskazanego Podrozdziału Regulaminu konkursu, przez rozpoczęcie prac należy rozumieć rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją objętą projektem lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które powoduje, że inwestycja staje się nieodwracalna, w zależności od tego co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych nie uznaje się za rozpoczęcie prac.

46 W pkt 6 Podrozdziału 3.1 wskazano zaś, że przez prace przygotowawcze należy rozumieć m.in. uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności. Podjęcie prac przygotowawczych przed złożeniem pisemnego wniosku o przyznanie pomocy nie niweczy efektu zachęty dla projektów objętych pomocą publiczną.

47 Analiza porównawcza powyższych regulacji jednoznacznie wskazuje, że zawarte w Regulaminie konkursu a dotyczące istoty sporu pojęcie "prac przygotowawczych" - których nie uznaje się za "rozpoczęcie prac", czas podjęcia których z kolei jest kluczowy dla oceny spełnienia kryterium zachęty - odpowiada tym pojęciom przedstawionym w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 651/2014.

48 W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak podstaw by uznać, że takie określenie spornych pojęć stanowi naruszenie zasad wyboru projektów, określonych art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w szczególności zasady przejrzystości - z podanych niżej względów.

49 Otóż należy mieć na uwadze, że "Efekt zachęty" i definicję zwrotu "rozpoczęcie prac" oraz dookreślenie "prac przygotowawczych" przez podanie przykładów takich prac zawarto w rozporządzeniu - w rozumieniu art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej TfUE).

50 Przepis ten stanowi (w istotnym dla sprawy zakresie), że w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.

51 W doktrynie wywodzi się, że wskazane cechy rozporządzenia jako aktu o "ogólnym zasięgu", czyli aktu normatywnego powszechnie obowiązującego o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, nie tylko stanowią jego istotną właściwość, lecz także mają pewną wartość instrumentalną, a mianowicie służą zapewnieniu jednolitego stosowania tego aktu prawnego Unii. Rozporządzenie wywołuje bezpośrednie skutki prawne we wszystkich państwach członkowskich dla kategorii osób określonych w sposób generalny i abstrakcyjny.

52 Zwrot "wiąże w całości" wiążę się z tym, że rozporządzenie ma charakter prawnie kompletny, co oznacza z jednej strony, że zawiera przepisy, których skuteczność nie zależy od aktu zewnętrznego, oraz że dotyczy bezpośrednio stosunków, które reguluje.

53 Cecha bezpośredniości obowiązywania oznacza, że nie jest konieczny dla ich mocy obowiązującej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich, rozporządzenia mają jednakową moc prawną (obowiązującą) w stosunku do wszystkich obywateli państw członkowskich, rozporządzenia stają się częścią systemu prawa obowiązującego na terytorium państwa członkowskiego, rozporządzenie musi zapewnić bezpośredni skutek w ten sposób, że jednostki mogą się powołać na przepisy rozporządzenia wspólnotowego i nie mogą temu przeszkodzić przepisy i praktyka państwa członkowskiego. Bezpośrednie obowiązywanie rozporządzenia oznacza, że jego wejście w życie i stosowanie nie są zależne od jakiegokolwiek aktu włączającego go do prawa krajowego, wykładnia rozporządzeń powinna być dokonywana przez administrację publiczną w zgodności z prawem unijnym, natomiast organy państw członkowskich nie mogą wydawać prawnie wiążących reguł wykładni (por. "Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz" - pod. red. A. Wróbla; WKP 2012, tom III, komentarz do art. 288 i powołane tam orzecznictwo).

54 W tym stanie rzeczy, nie ulega kwestii, że efekt zachęty musi być oceniany z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 6 ust. 2 i art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Nie jest rzeczą IZ dokonywanie w Regulaminie konkursu wykładni czy dookreślenia pojęć użytych w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 651/2014 a definiujących efekt zachęty.

55 W sytuacji zatem gdy – jak już wskazano - opracowane przez instytucję zarządzającą kryteria wyboru projektu odpowiadają tym, które określono przepisami rozporządzenia unijnego brak podstaw by formułować zarzut, że ocenę projektu przeprowadzono w sposób naruszający prawo w sposób mający wpływ na wynik oceny, w szczególności z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - z uwagi na sformułowanie tych kryteriów w sposób nieprzejrzysty, niejednoznaczny.

56 W świetle dotychczasowych rozważań omówiony wyżej zarzut uznać należało za usprawiedliwiony. Już z tych względów zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

57 Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do merytorycznej oceny wyniku weryfikacji spełnienia przez stronę skarżącą kryterium oceny merytorycznej I stopnia 1.8 Zgodność z wymogami pomocy publicznej/de minimis (kryterium dopuszczalności).

58 Zaskarżonym wyrokiem WSA w Szczecinie - wadliwie stwierdzając przeprowadzenie oceny projektów w oparciu o niejednoznaczne kryteria, z naruszeniem zasad z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - oceny tej nie dokonał. Tym samym niezrozumiały jest sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie i brak właściwej oceny co do spełnienia kryterium zachęty.

59 Wypowiedzenie się w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanowiłoby natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.

60 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa trzeba wskazać, że - co do zasady - stwierdzenie przeprowadzenia wyboru projektu z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oznacza, że wnioskodawca nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych regulacji. Tym samym – gdyby stwierdzenie naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej było zasadne (co w niniejszej sprawie miejsca nie miało) mimo braku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania zarzut uchybienie wymogom uzasadnienia wyroku i tak nie mógłby być uznany za skuteczny.

61 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

62 Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).