Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2017 r., II GSK 2632/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2017 r., II GSK 2632/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Agata Zdunek po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1043/15 w sprawie ze skargi W. N. o wymierzenie Dyrektorowi Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie grzywny za niewykonanie orzeczenia sądu w przedmiocie płatności rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie na rzecz W. N. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 I

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi W. N. o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 2117/11 w przedmiocie płatności obszarowych w punkcie 1 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 10.000 zł, a w punkcie 2 stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

4 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt III SA/GI 1560/08 uchylił decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia [...] października 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., którą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania skarżącej płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006, z uwagi na złożenie przez wnioskodawczynię (wniosek z dnia 11 lipca 2006 r.) oświadczenia o wykonaniu zalesienia z przekroczeniem terminu. Skargę kasacyjną Dyrektora Oddziału ARiMR od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 920/09).

6 W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy – po uchyleniu decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] stycznia 2008 r. - została wydana decyzja Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie przyznania skarżącej płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006, utrzymana następnie w mocy decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia [...] października 2011 r.

7 Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Gl 2117/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 24 października 2011 r.

8 W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że nieuzasadnione jest powoływanie się przez organy na okoliczność przekroczenia terminu 30 czerwca 2008 r. przewidzianego w art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), albowiem argument ten nie był podnoszony przez organy na etapie postępowania odwoławczego w roku 2008. Zdaniem Sądu nie znajduje uzasadnienia przedstawione przez organ twierdzenie, że wykonanie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 maja 2009 r. jest niemożliwe. Skoro zarówno wspomniany wyrok, jak i wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., zostały wydane po 30 czerwca 2008 r., to tym samym sądy te miały możliwość podniesienia kwestii limitów kwotowych i czasowych wynikających z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ale tego nie uczyniły. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

9 W konsekwencji WSA stwierdził niewykonanie przez Dyrektora Oddziału ARiMR wskazań zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 maja 2009 r., co skutkowało naruszeniem art. 153 ppsa.

10 Skarżąca pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. wezwała Dyrektora Oddziału ARiMR do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2012 r. i wydania decyzji o przyznaniu płatności na zalesianie zgodnie z wnioskiem.

11 Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej kpa) uchylił w całości decyzję Kierownika Biura ARiMR oraz umorzył postępowanie administracyjne w całości, wskazując, że termin określony w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jest terminem prawa materialnego i powoduje skutek w postaci niemożności przyznania płatności. Organ podkreślił, że w przypadku upływu tego terminu, organ nie jest już władny do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym i z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania winien orzec o jego umorzeniu.

12 Skarżąca wniosła skargę na decyzję z dnia 26 września 2012 r. do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r. (sygn. akt III SA/Gl 1856/12) uchylił zaskarżoną decyzję.

13 Następnie skarżąca wniosła do WSA w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora Oddziału ARiMR postępowania po wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, stwierdzając, że w przypadku wyroku uchylającego zaskarżony akt wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 ppsa jest możliwe wówczas, gdy organ pozostaje bezczynny w kontynuowaniu postępowania administracyjnego, bądź nie kończy sprawy w sposób przewidziany prawem. Sąd uznał, że na ocenę stanu bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 ppsa, nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało ono wydane.

15 Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1160/14.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem objętym skargą kasacyjną stwierdził, mając na względzie związanie regulacją, o której mowa w art. 190, jak i w art. 153 ppsa, że skarga na przewlekłość postępowania (mieszcząca się zgodnie ze stanowiskiem zajętym w wyroku NSA w zakresie pojęciowym niewykonania wyroku) była w pełni zasadna.

17 Sąd I instancji analizując kolejno wydane w sprawie z wniosku skarżącej wyroki sądów administracyjnych obu instancji zauważył, że w każdym z nich zawarto niebudzące wątpliwości interpretacyjnych wskazania. Natomiast w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wskazanych wyroków organ pominął kwestie w nich poruszane i wskazał jako odmowę przyznania płatności nieporuszoną dotychczas przyczynę. Rozpoznając sprawę po raz kolejny, organ, wbrew dotychczasowym zaleceniom Sądu, umorzył w całości postępowanie administracyjne ze względu na ograniczenie przyznawania pomocy datą 30 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, kontrolując powyższą decyzję, w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1856/12 podkreślił, że organy uchylają się cały czas od rozstrzygnięcia, a przez to dopuszczają się naruszenia art. 153 ppsa. Dokonał oceny prawnej w zakresie możliwości zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Wskazał, że przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku nie przewidywały ograniczenia czasowego dla udzielenia tej pomocy, a zatem skoro producent rolny złożył w terminie oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, to właściwy kierownik biura powiatowego ARiMR zobowiązany był przyznać mu płatność na zalesianie.

18 Zdaniem Sądu przewlekłość postępowania w sprawie z wniosku skarżącej miała cechy rażącego naruszenia prawa z powodu istotnego i oczywistego naruszenia art. 153 ppsa, którego konsekwencją było oczywiste naruszenie zasady szybkości postępowania.

19 Sąd stwierdził, że od dnia wydania wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. błędne działanie organu uznać można wręcz za uporczywe poszukiwanie podstaw do odmownego załatwienia wniosku wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z treści kolejnych wyroków sądów administracyjnych obu instancji.

20 Zdaniem Sądu przy takim charakterze przewlekłości powinna zostać wymierzona organowi grzywna, a wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w piśmie z dnia 15 stycznia 2016 r. załatwienie sprawy przez organ w formie zawartej ze stroną ugody nie daje podstawy do umorzenia postępowania, względnie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania (art. 154 § 3 ppsa).

21 Sąd stwierdził, że wymierzenie grzywny w wysokości nieprzekraczającej trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, odpowiada charakterowi stwierdzonych uchybień, będzie spełniać cele tego środka zarówno wobec organu orzekającego w tej sprawie, jak też spełni cele prewencji ogólnej wpływając dostatecznie mobilizująco na inne organy ARiMR.

22 W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 154 § 6 w zw. z art. 149 ppsa.

23 II

24 Skargę kasacyjną wniósł organ zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

25 1) prawa materialnego tj.:

26 a) art. 154 § 6 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu Dyrektorowi Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie grzywny w wysokości 10.000,00 zł tj. w wysokości nieadekwatnej, rażąco zawyżonej w stosunku do okresu postępowania oraz obiektywnych, niezależnych od organu przyczyn niewykonania wyroku Sądu z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn.akt III SA/GI 2117/11;

27 b) art. 154 § 2 zdanie 2 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy niewydanie decyzji w sprawie przyznania płatności dla W. N. wynikała z przyczyn obiektywnych, niezależnych od organu i wynikających z faktu, że wydanie pozytywnej decyzji o przyznaniu pomocy w ramach PROW 2004 - 2006 było niemożliwe wobec zlikwidowania funduszu EFOGR i w konsekwencji braku środków w budżecie na realizację tych płatności po wydaniu wyroku przez Sąd, a ponadto nieuwzględnieniu, że organ podejmował szereg czynności zmierzających faktycznie do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem beneficjenta i w efekcie sprawa została załatwiona poprzez zawarcie ugody cywilno - prawnej;

28 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

29 a) art. 133 § 1 ppsa poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego tj. przede wszystkim dokumentów, z których wynikały działania organu zmierzające do załatwienia sprawy faktycznie zgodnie z wnioskiem beneficjenta, z których ponadto wynikała okoliczność, że działania te zostały podjęte niezwłocznie po wydaniu wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn.akt II GSK 276/14 i w wyniku negocjacji zakończyły się zawarciem ugody cywilno - prawnej realizującej płatność dla beneficjenta oraz, że już po wydaniu wyroku Sądu z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie sygn. akt III SA/GI 2117/11 organ podejmował działania wewnętrzne zmierzające do pozytywnego zakończenia sprawy i wskazywał stronie możliwość załatwienia sprawy na drodze cywilno-prawnej;

30 b) art. 134 § 1 ppsa w z w. z art. 141 § 4 ppsa poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, w tym obiektywnych przyczyn niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku realizacji wyroku oraz stopnia stwierdzonych naruszeń, a także poprzez uwzględnienie przy wymierzaniu grzywny okresu bezczynności organu w sprawie, podczas gdy organ realizował swoje prawo przejawiające się w odwoływaniu się od orzeczeń Sądu i po wyczerpaniu drogi odwoławczej bez zwłoki rozpoczął działania zmierzające do załatwienia sprawy, która w konsekwencji została załatwiona zgodnie z oczekiwaniami strony, która ponadto nie poniosła żadnej szkody.

31 Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

III

32 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o wezwanie organu do uzupełnienia skargi w trybie art. 177a ppsa pod rygorem odrzucenia, oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

33 IV

34 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

35 Zgodnie z art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

36 W myśl natomiast zdania drugiego powołanego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

37 Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 ppsa, doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

38 Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 ppsa, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA

39 z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75).

40 Żadna z wyżej opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a to oznacza, że Sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

41 W świetle regulacji zawartej w omówionym art. 190 ppsa nie może też budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd II instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 830/13; dostępny w CBOSA).

42 Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o przepis art. 185 § 1 ppsa. W poprzednim wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1160/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku, gdy sprawa ponownie trafia do organu administracyjnego – po uchyleniu decyzji tego organu przez sąd – organ ten związany jest oceną prawną wyrażoną przez ten sąd. Oznacza to, że organ nie może swobodnie – według własnego uznania – kształtować sytuacji prawnej stron postępowania. Skoro tak, to wydanie w terminie przez organ rozstrzygnięcia, które nie respektuje wskazań co do sposobu i kierunku rozpoznania sprawy, zawartych w kasacyjnym wyroku sądu administracyjnego, jest równoznaczne z niewykonaniem wyroku uchylającego akt. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewykonaniem wyroku jest takie działanie organu po zwrocie akt administracyjnych przez sąd administracyjny, które pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku. Wskazał, że niewykonanie wyroku zachodzi w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji przez organ obowiązków nałożonych przez sąd. W zakresie pojęciowym niewykonania wyroku mieści się przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z bezspornego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego niewątpliwie wynika, że okoliczność, iż podjęte w decyzji z dnia [...] września 2012 r. przez Dyrektora Oddziału ARiMR rozstrzygnięcie pozostaje w jawnej sprzeczności ze wskazaniami co do sposobu i kierunku rozpoznania sprawy, zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 kwietnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Gl 2117/11), świadczy o tym, że organ ten doprowadził do sytuacji, w której zaistniał stan równoznaczny z niewykonaniem tego wyroku.

43 Zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyżej wskazana wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd I instancji, i wiązała również strony postępowania, które stosownie do zakazu określonego w zdaniu drugim art. 190 ppsa nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych.

44 Stosując zatem w sprawie przepis art. 190 ppsa Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny i zasadnie również orzekł o jej wysokości. Zaznaczyć trzeba, iż górna granica grzywny przewidziana przez ustawodawcę stanowić może dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 154 § 6 ppsa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, biorąc pod uwagę charakter stwierdzonych uchybień i to, że ostatecznie doszło do "satysfakcjonującego stronę, a zgodnego z prawem rozwiązania sporu", wymierzył grzywnę adekwatną do stopnia zawinienia organu w wysokości trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2014 r. (M. P. z 2015 r. poz. 221). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji "w stanie faktycznym sprawy, gdy niewykonywanie kolejnych wyroków sądowych nie miało uzasadnionej obiektywnie przyczyny grzywna w jej dolnych granicach, o charakterze wręcz symbolicznym, nie spełniałaby swojej doniosłej dla zasad praworządnego państwa roli." Mając to na uwadze za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 154 § 6 ppsa. Podniesione na uzasadnienie tego zarzutu argumenty, że zakończył się program pomocowy, a w związku z tym w budżecie brakowało środków finansowych, jak również, że organ podejmował działania zmierzające do załatwienia sprawy, w stanie faktycznym i prawnym sprawy, zważywszy na wymierzenie grzywny w ograniczonej kwocie do trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia - nie zasługują na aprobatę.

45 Stawiając zarzut naruszenia art. 154 § 2 pkt 2 ppsa autor skargi kasacyjnej próbuje wykazać, że Sąd błędnie przyjął, iż "bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa", w uzasadnieniu wskazując, że "wyłączną przyczyną przedłużenia postępowania w przedmiotowej sprawie była realizacja prawa organu do odwoływania się od wyroków, z którymi organ ten miał prawo się nie zgadzać". Po pierwsze zauważyć należy, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność organu, a przewlekłe prowadzenie postępowania, która, jak już wyżej wskazano, mieści się w zakresie pojęciowym niewykonania wyroku. Po wtóre, nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcia organu były sprzeczne ze wskazaniami zawartymi w kolejnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, co przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. Zważywszy również na fakt, że skarżąca chciała uzyskać dopłaty na rok 2006 r., w 2013 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, po tym jak po wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. organ nadal nie zastosował się do wytycznych sądu, a ugoda została zawarta dopiero w 2015 r., należy stwierdzić, że organ dopuścił się w sprawie rażącego naruszenia prawa. Każde bowiem, a tym bardziej tak długotrwałe, niewykonywanie wyroku sądu w demokratycznym państwie prawnym uznać należy za naganne. Taka sytuacja prowadzi do podważania zaufania jednostek do organów. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.

46 Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa, który skarżący organ uzasadnił "wydaniem zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego tj. przede wszystkim dokumentów, z których wynikały działania organu zmierzające do załatwienia sprawy faktycznie zgodnie z wnioskiem beneficjenta, z których ponadto wynikała okoliczność, że działania te zostały podjęte niezwłocznie po wydaniu wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 276/14".

47 Przepis art. 133 § 1 ppsa stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 ppsa zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 na przykład w sytuacjach: oddalenia skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, pominięciu istotnej części tych akt, przeprowadzeniu postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 ppsa czy oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; dostępny w CBOSA). Żadna z wyżej wskazanych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Poza tym konstruując ten zarzut autor skargi kasacyjnej odwołuje się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 276/14, który nie został wydany w toku sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania, a zatem nie ma znaczenia dla oceny czy przewlekłość w tej sprawie wystąpiła. Należy zauważyć, że przedmiotem tej sprawy jest niewykonanie wyroku Sądu z dnia 17 kwietnia 2012 r., co do którego autor skargi kasacyjnej wskazuje, że po jego wydaniu "podejmował działania wewnętrzne wymagające akceptacji centrali ARiMR dla sposobu zakończenia sprawy zgodnie z oczekiwaniami beneficjenta i jednocześnie akceptowalnymi przez Agencję". Nie precyzuje jednak o jakie działania chodzi, jaki konkretnie miały one wpływ na niewykonanie wyroku Sądu z dnia 17 kwietnia 2012 r., a w związku z tym jaki istotny wpływ na wynik sprawy, w kontekście uzasadnienia tego zarzutu, miałoby mieć naruszenie art. 133 § 1 ppsa.

48 Oczekiwanego skutku nie mógł też wywołać zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa, które - według pełnomocnika skarżącego organu – polega na nierozważeniu wszystkich okoliczności sprawy oraz uwzględnieniu przy wymierzaniu grzywny okresu bezczynności organu w sprawie. Wskazać należy, iż przepis art. 134 § 1 ppsa stanowi, że sąd administracyjny orzekający w pierwszej instancji rozpoznaje sprawę w jej granicach, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 ppsa oznacza orzekanie przez sąd wyłącznie w zakresie wyznaczonym granicami sprawy, której dotyczy zaskarżony akt lub czynność organu administracji, a te granice wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia, w tym wypadku – przewlekłość postępowania, a nie bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozstrzygnął sprawę w granicach wyznaczonych zaskarżonym rozstrzygnięciem poprzez zbadanie, czy nie narusza ono prawa, mając na uwadze uregulowanie z art. 190 ppsa i wykładnię prawa zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r.

49 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa i art. 204 pkt 2 ppsa orzekł jak w sentencji.