Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r., II GSK 2440/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r., II GSK 2440/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2006/14 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odnowienia dyplomu pilota morskiego 1. oddala skargę kasacyjna; 2. zasądza od W. G. na rzecz Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2006/14, oddalił skargę W. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odnowienia dyplomu pilota morskiego.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 I

5 [...] (dalej: strona lub skarżący) w dniu 7 lutego 2014 r. zwrócił się do Dyrektora Urzędu Morskiego w Sz, z wnioskiem o odnowienie dyplomu pilota morskiego. Do wniosku dołączono: zaświadczenie o zdaniu egzaminu na odnowienie dyplomu pilota morskiego, wystawione 29 stycznia 2014 r. przez [...] oraz ważne świadectwo zdrowia, wydane 7 czerwca 2013 r. przez uprawnionego lekarza.

6 Dyrektor Urzędu Morskiego w Sz,e decyzją z dnia 4 marca 2014 r. odmówił stronie odnowienia dyplomu pilota morskiego.

7 W uzasadnieniu wskazano, że strona posiada dyplom pilota morskiego i uprawnienie pilotowe wydane 31 lipca 2009 r. przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Sz. Oba te dokumenty utraciły ważność 16 lipca 2010 r., co wynika z zapisów w tych dokumentach. Zaświadczenie z 29 stycznia 2014 r. o zdaniu egzaminu na odnowienie pilota morskiego potwierdza, że strona zdała w dniu 24 stycznia 2014 r. egzamin na odnowienie dyplomu pilota morskiego i jednocześnie wskazuje, że egzamin zdany 24 stycznia 2014 r. był powtórzeniem egzaminu na odnowienie pilota morskiego, w części dotyczącej warunków żeglugowych, przeprowadzonego dnia 25 lipca 2013 r., zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych pilotów morskich (Dz. U. Nr 39, poz. 339; dalej: rozporządzenie z 2003 r.). Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. utraciły moc obowiązującą dnia 26 lipca 2013 r. na podstawie art. 149 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. Nr 228, poz. 1368, z późn. zm.; dalej: ustawa o bezpieczeństwie morskim). Oznacza to że w chwili zdawania przez stronę egzaminu na odnowienie dyplomu pilota morskiego obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 2013 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych pilotów morskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 1552 dalej: rozporządzenie z 2013 r.). Obowiązywały one także w trakcie złożenia przez skarżącego wniosku o odnowienie dyplomu pilota morskiego i w czasie orzekania w sprawie.

8 W ocenie organu I instancji skarżący nie spełnia wymogów określonych w § 9 ust. 2 , § 10 ust. 2 oraz § 11 rozporządzenia z 2013 r. Skarżący nie przedstawił bowiem: 1) zaświadczenia o uzyskaniu pozytywnego wyniku odpowiednich testów sprawnościowych, 2) zaświadczenia o zdanym egzaminie kwalifikacyjnym przed Centralną Morską Komisją Egzaminacyjną, 3) zaświadczenia o odbyciu praktyki pilotowej, polegającej na uczestniczeniu w pilotowaniu co najmniej 150 statków w pilotażu morskim pod nadzorem pilotów uprawnionych do pilotażu w portach Świnoujście, Szczecin, na redzie portu Świnoujście i na torze wodnym Świnoujście-Szczecin, zrealizowanej nie wcześniej niż w okresie 12 miesięcy poprzedzających wydanie dyplomu pilota morskiego.

9 Orzekając na skutek odwołania skarżącego Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 24 kwietnia 2014 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) w związku z art. 107 ust. 3 i ust. 5 ustawy o bezpieczeństwie morskim - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z 4 marca 2014 r.

10 W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że strona posiada ważny dyplom kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej, dyplom pilota morskiego, który utracił ważność dnia 16 lipca 2010 r. oraz uprawnienia pilotowe, które utraciły ważność również dnia 16 lipca 2010 r. Ponieważ dyplom pilota morskiego należący do strony postępowania utracił ważność, zastosowanie w sprawie znajduje § 11 rozporządzenia z 2013 r., umożliwiający dyrektorowi urzędu morskiego ponowne wydanie dokumentu pod warunkiem spełnienia wszystkich wymagań niezbędnych do jego uzyskania. Z akt sprawy wynika, że strona nie posiada wymaganej § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. rozporządzenia praktyki pilotowej, ani zaświadczenia o uzyskaniu pozytywnego wyniku testów sprawnościowych, wymaganego § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Strona nie przedłożyła również zaświadczenia o zdanym egzaminie kwalifikacyjnym przed Centralną Morską Komisją Egzaminacyjną, wymaganego § 5 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia.

11 W ocenie organu odwoławczego, warunkiem odnowienia dyplomu pilota morskiego jest nie tylko egzamin kwalifikacyjny, ale łączne spełnienie warunków z § 9, § 10 i § 11 rozporządzenia z 2013 r. Postępowanie egzaminacyjne prowadzone przez Centralną Morską Komisję Egzaminacyjną jest postępowaniem niezależnym od postępowania o odnowienie dyplomu pilota morskiego, prowadzonego przez dyrektora urzędu morskiego.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r. oddalił skargę [...].

13 Uzasadniając oddalenie skargi WSA w Warszawie wskazał, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organy prawidłowo zastosowały przepisy rozporządzenia z 2013 r. jako podstawę rozstrzygnięcia, czy też powinny rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów rozporządzenia z 2003 r.

14 Sąd I instancji podkreślił, zgodnie z przepisem przejściowym, tj. art. 149 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim, która weszła w życie 25 stycznia 2012 r. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie m.in. art. 36 ust. 7 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych odpowiednio na podstawie delegacji ustawowych zawartych w nowej ustawie o bezpieczeństwie morskim, w tym w art. 107 ust. 10, nie dłużej jednak niż przez okres 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Z omawianego przepisu wynika, że rozporządzenie z 2003 r., w przypadku nie wydania przepisów wykonawczych na podstawie art. 107 ust. 10 nowej ustawy o bezpieczeństwie morskim, nie mogło obowiązywać dłużej niż do 25 lipca 2013 r. i z końcem tego dnia utraciło moc obowiązującą. Nowe rozporządzenie, regulujące kwestię wymagań kwalifikacyjnych pilotów morskich, nie zostało wydane przed tą datą. Zostało ono wydane po nowelizacji art. 107 i zastąpieniu delegacji zawartej w ust. 10 tego przepisu, delegacją z art. 107b ust. 5, dodanym na podstawie art. 56 pkt 13 ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. o Państwowej Komisji Badania Wypadków Morskich (Dz. U. poz. 1068). Rozporządzenie to, z dnia 26 listopada 2013 r., weszło w życie 31 grudnia 2013 r., co oznacza, że od 26 lipca 2013 r. do 30 grudnia 2013 r. nie obowiązywały żadne przepisy wykonawcze regulujące kwestię wymagań kwalifikacyjnych pilotów morskich. W związku z tym postępowanie w niniejszej sprawie dotyczące odnowienia dyplomu pilota morskiego, przyznanego skarżącemu, zostało wszczęte pod rządami nowego rozporządzenia z 2013 r., wniosek bowiem inicjujący to postępowanie, został złożony w Urzędzie Morskim w S. w dniu 7 lutego 2014 r. Organy obu instancji prawidłowo zatem przyjęły za podstawę rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, przepisy tego rozporządzenia.

15 Sąd I instancji wskazał, że postępowanie egzaminacyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania o odnowienie dyplomu pilota morskiego. W ramach tego postępowania nie mieszczą się działania podejmowane przed złożeniem wniosku, mające na celu uzyskanie wymaganych uprawnień i dokumentów. Zatem postępowanie egzaminacyjne, jak i związane z nim zdarzenia opisane przez skarżącego, jakkolwiek miały wpływ na termin złożenia wniosku o odnowienie dyplomu pilota morskiego, nie mają jednak wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku, ponieważ nie stanowią przedmiotu tak wszczętego postępowania. W tych okolicznościach nie powstał problem wszczętego i nie zakończonego postępowania pod rządami przepisów wcześniejszych (rozporządzenia z 2003 r.), czy też w okresie, w którym nie było przepisów wykonawczych regulujących sporną kwestię, ponieważ wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie został złożony po wejściu w życie nowych przepisów (rozporządzenia z 2013 r.).

16 Według Sądu I instancji skarżący powinien spełnić wymogi wskazane w § 4 i § 5 rozporządzenia z 2013 r. Spośród tych wymogów, skarżący nie przedstawił zaświadczenia o uzyskaniu pozytywnego wyniku testów sprawnościowych, zaświadczenia o zdanym egzaminie kwalifikacyjnym przed Centralną Morską Komisją Egzaminacyjną oraz nie wykazał posiadania praktyki pilotowej.

17 II

18 Skargę kasacyjną złożył W. G. zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

19 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

20 I. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a mianowicie:

21 1. art. 107 ust. 3 i 5 w zw. art. 107b ust. 5 w zw. z art. 149 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim w zw. z § 9 ust. 2, § 10 ust. 2 i § 11 rozporządzenia z 2013 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w związku z tym nieprawidłowe ustalenie wymogów wobec skarżącego występującego o odnowienie dyplomu pilota morskiego;

22 2. art. 107 ust. 3 i 5 w zw. z art. 149 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim w zw. z art. art. 107 ust. 10 tejże ustawy przed nowelizacją (Dz. U. 2012. poz. 1068) w zw. z § 5, § 6 ust.1, § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. poprzez niezastosowanie, a w związku z tym pominięcie, iż rozpoznanie wniosku skarżącego o odnowienie dyplomu pilota morskiego nastąpiło na podstawie niewłaściwej regulacji prawnej;

23 II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

24 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296, dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawianie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny prawnej i uzasadnienia zaskarżonych decyzji w zakresie odnoszącym się do sposobu postępowania organów administracji publicznej i wpływu jakie ono miało na interes prawny skarżącego;

25 4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6,7, 8, 10, 11 k.p.a. poprzez nienależyte wykonywanie funkcji kontroli polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów administracji publicznej obu instancji, w związku z błędnym przyjęciem, że prawa skarżącego nie zostały naruszone pomimo, iż decyzje te zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z naruszeniem przywołanych zasad procedury administracyjnej;

26 5. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a, poprzez nienależyte wykonywanie funkcji kontroli polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów administracji publicznej obu instancji, w związku z błędnym przyjęciem, że decyzja organów wydane zostały w sposób poprawny pomimo, iż zaniechano wezwania skarżącego do uzupełnienia braków złożonego wniosku a tym samym oparto decyzje na niepełnym materiale dowodowym bez jego wszechstronnej analizy;

27 6. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. i art. 35 k.p.a. poprzez nienależyte wykonywanie funkcji kontroli polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów administracji publicznej obu instancji, w związku z nieprzyjęciem, iż w aspekcie czasowym postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego prowadzone było przez organy administracji w sposób, który w praktyce udaremnił urzeczywistnienie jego interesu prawnego jako strony tegoż postępowania;

28 7. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej wypełnienia przez organ administracji publicznej obowiązku wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a.;

29 8. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 64 § 2 k.p.a. poprzez nienależyte wykonywanie funkcji kontroli polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów administracji publicznej obu instancji, w związku z błędnym przyjęciem, że prawa skarżącego do uzupełnienia /poprawy podania nie zostało naruszone pomimo, iż organ nie wezwał należycie skarżącego do poprawienia/ uzupełnienia wniosku w trybie do tego przewidzianym;

30 9. art. 134 § 1 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że WSA w Warszawie nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawa prawną nie wyszedł poza ich granicę mimo, że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić ze względu na naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 64 § 2 k.p.a.

31 Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

33 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

34 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

35 Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I GSK 1493/14). Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1063/13). Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie.

36 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wskazane w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 107 ust. 3 i 5 w zw. art. 107b ust. 5 w zw. z art. 149 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim w zw. z § 9 ust. 2, § 10 ust. 2 i § 11 rozporządzenia z 2013 r. oraz art. 107 ust. 3 i 5 w zw. z art. 149 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim w zw. z art. art. 107 ust. 10 tejże ustawy przed nowelizacją (Dz. U. 2012. poz. 1068) w zw. z § 5, § 6 ust.1, § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.

37 Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie z wniosku skarżącego o odnowienia dyplomu pilota morskiego miały zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2013 r. W tym kontekście autor skargi kasacyjnej podnosi, że na dzień złożenia wniosku o przeprowadzenie egzaminu w związku z odnowieniem dyplomu pilota morskiego obowiązywało rozporządzenie 2003 r. Wobec tego skarżący działając w oparciu o jego zapisy zainicjował określoną procedurę i miał prawo oczekiwać, iż stosownie do zapisów regulacji obowiązujących na ten moment jego sprawa będzie rozpatrywana przez właściwy organ administracji publicznej.

38 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela argumentacji skarżącego, a zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

39 Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organy orzekające prawidłowo zastosowały przepisy rozporządzenia z 2013 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych pilotów morskich jako podstawę rozstrzygnięcia, co zaakceptował Sąd I instancji, czy powinny rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów rozporządzenia z 2003 r., jak twierdzi skarżący.

40 W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o odnowienie dyplomu pilota morskiego, tj. w dniu 7 lutego 2014 r.) - nie obowiązywało już rozporządzenie 2003 r., które utraciło moc obowiązującą dnia 26 lipca 2013 r. - stosownie do art. 149 ustawy o bezpieczeństwie morskim. W tym czasie szczegółowe wymagania kwalifikacyjne wobec pilotów morskich, warunki uzyskania uprawnień pilotowych oraz zasady uzyskiwania i odnawiania dokumentów kwalifikacyjnych pilotów morskich określały przepisy rozporządzenia z 2013 r., które weszło w życie 31 grudnia 2013 r.

41 Zgodnie z art. 107 ust. 1 i ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie morskim, usługi pilotowe mogą być wykonywane wyłącznie przez osoby posiadające kwalifikacje pilota morskiego potwierdzone odpowiednim dokumentem. Dokumenty stwierdzające uzyskanie kwalifikacji pilota morskiego lub szczególnych uprawnień pilotowych wydają dyrektorzy urzędów morskich. Jak wynika z art. 107 ust. 5 cyt. ustawy dokumenty, o których mowa w ust. 3, wydaje się, na czas określony, osobie, która: 1) posiada odpowiednie dokumenty kwalifikacyjne, o których mowa w art. 63, i praktykę pływania; 2) odbyła wymagane szkolenie pilotów i praktykę pilotową; 3) zdała egzamin kwalifikacyjny przed Komisją.

42 Stosowanie do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. dyplom pilota morskiego podlega odnowieniu na wniosek pilota złożony do dyrektora urzędu morskiego, jeżeli pilot posiada: 1) ważne uprawnienie pilotowe; 2) świadectwo, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1; 3) zaświadczenie o zdanym egzaminie na odnowienie dyplomu pilota morskiego przed Centralną Morską Komisją Egzaminacyjną, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 107b ust. 5 pkt 4-6 ustawy.

43 Jak wynika z powyższych regulacji, to na wniosek uprawnionego podmiotu organ wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie odnowienia dyplomu pilota morskiego. Zatem w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, a z takim mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, wszczęcie postępowania nastąpiło z chwilą doręczenia Dyrektorowi Urzędu Morskiego w S. wniosku skarżącego o odnowienie dyplomu pilota morskiego, tj. w dniu 7 lutego 2014 r. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 1 k.p.a.). Przy czym art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zauważyć należy, że to treść żądania wnioskodawcy wyznacza stosowną normę prawa materialnego i procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II OSK 331/14). Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek, organ jest związany tymi postanowieniami z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11).

44 Powołane wyżej przepisy ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz rozporządzenia z 2013 r. określają podmiotowe i przedmiotowe ramy postępowania administracyjnego, w tym zakres postępowania wyjaśniającego. W postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku o odnowienia dyplomu pilota morskiego, organ ustala, czy wnioskodawca posiada wszystkie wymagane uprawnienia i dokumenty. W ramach tego postępowania nie mieszczą się natomiast działania podejmowane przed złożeniem wniosku, mające na celu uzyskanie wymaganych uprawnień i dokumentów, co słusznie stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Postępowanie egzaminacyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania o odnowienie dyplomu pilota morskiego. Wobec tego postępowanie egzaminacyjne, jak i związane z nim zdarzenia opisane przez skarżącego, nie mogły mieć wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku, ponieważ nie stanowią przedmiotu tak wszczętego postępowania. Natomiast o przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2465/15).

45 Wobec powyższego organy orzekające w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy rozporządzenia z 2013 r., co słusznie zaakceptował Sąd I instancji.

46 W konsekwencji, za bezzasadne należało również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt II ppkt 3-9 petitum skargi kasacyjnej, które opierają się na błędnym założeniu autora skargi kasacyjnej, że przeprowadzenie egzaminu na odnowienie dyplomu pilota morskiego stanowiło pierwszy etap postępowania o odnowienie dyplomu pilota morskiego.

47 Przede wszystkim zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Powołane przez kasatora przepisy mają charakter ustrojowy, a sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym.

48 Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt. I GSK 330/14).

49 Całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej WSA w Warszawie nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę mimo, że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić ze względu na naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 64 § 2 k.p.a. Organ zaniechał bowiem pisemnego wezwania skarżącego do usunięcia braków podania złożonego w dniu 7 lutego 2014 r. i nie wskazał skarżącemu, jakie wymogi należy spełnić w niniejszym postępowaniu i jakie przedłożyć dokumenty, zgodnie z jakimi regulacjami.

50 O naruszeniu przepisu art. 134 § p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I FSK 56/06). Jednakże taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

51 Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć zarzucane uchybienie (co jest wymogiem koniecznym dla uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisu postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), skoro z okoliczności sprawy wynika, że skarżący w dniu składania wniosku nie posiadał zaświadczenia o uzyskaniu pozytywnego wyniku testów sprawnościowych, wymaganego na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r., zaświadczenia o zdanym egzaminie kwalifikacyjnym przed Centralną Morską Komisją Egzaminacyjną, wymaganego na podstawie § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2013 r. oraz nie mógł wykazać posiadania praktyki pilotowej wymaganej na podstawie § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 2013 r. Natomiast według autora skargi kasacyjnej w stanie prawnym, który w jego ocenie powinien mieć zastosowanie w sprawie, skarżący nie musiał spełniać powyższych wymogów.

52 Ponadto, jak wynika z okoliczności sprawy, a czemu nie zaprzecza autor skargi kasacyjnej - wniosek wraz z załączonymi dokumentami skarżący złożył osobiście w Urzędzie Morskim w S. w Wydziale [...]. Ponieważ wniosek nie zawierał wszystkich wymaganych dokumentów, wnioskodawca został powiadomiony o warunkach odnowienia dyplomu pilota morskiego oraz pouczony o konieczności uzupełnienia dokumentów. Skarżący oświadczył wówczas, że wnosi o rozpoznanie sprawy tylko w oparciu o te dokumenty, które dołączył do wniosku.

53 Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a Organy obu instancji mając na uwadze treść regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, prawidłowo ustaliły stan faktyczny, jak również w jasny i zupełny sposób wyjaśniły swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanych decyzji, co zostało prawidłowo zaakceptowane przez Sąd I instancji.

54 Powyższe braki uzasadniały odmowne załatwienie wniosku skarżącego przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S. oraz utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji.

55 W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

56 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

57 O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.