Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2013 r., II GSK 2439/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2013 r., II GSK 2439/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 689/11 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., III SA/Łd 689/11, oddalił skargę M.G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

3 Sąd I instancji za podstawę przyjął następujące okoliczności faktyczne.

4 M.G. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. spowodowała wszczęcie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. M.G. we wniosku powołała się na trudną sytuacje materialną i zdrowotną, w jakiej się znajduje. Jest wdową. Posiada zadłużenie w banku w kwocie ok. 750.000 zł. Otrzymuje ona świadczenie emerytalne w wysokości 1193,93 zł, z którego komornik pobiera 356 zł na poczet zadłużenia w ZUS. Wnioskodawczyni cierpi na choroby układu pokarmowego i przewlekłe schorzenia układu kostno-mięśniowego i układu krążenia. W jej ocenie umorzenie zadłużenia w ZUS umożliwi spłatę zadłużenia w banku.

5 W toku postępowania ZUS ustalił, że strona prowadzi działalność gospodarczą: handel okrężny artykułami rolno-spożywczymi, przemysłowymi pochodzenia krajowego i zagranicznego, transport towarów różnych. Utrzymuje się z dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej oraz świadczenia emerytalnego w kwocie netto 1193,93 zł. Po potrąceniu na rzecz komornika sądowego świadczenie netto wynosi 838,73 zł. W złożonym w urzędzie skarbowym zeznaniu podatkowym za rok podatkowy 2008 wnioskodawczyni wykazała stratę z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości 1.414,04 zł (przychód 158.328,51 zł, koszty uzyskania przychodów 159.742,55 zł). W 2009 r. uzyskała dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w kwocie 19.679 zł (przychód 223.915,96 zł, koszty uzyskania 204.236,69 zł). Ponadto w 2009 r. uzyskała dochód ze świadczenia rentowego 8.272,68 zł. oraz z tytułu umów cywilnoprawnych 56,60 zł. Łączny dochód w roku 2009 stanowił kwotę 28.008,55 zł. Rok 2010 zamknęła strata z tytułu działalności gospodarczej w kwocie 6.347,39 zł.

6 Ze złożonej przez stronę ewidencji środków trwałych wynika, że majątek firmy stanowią:

7 - budynek produkcyjno-magazynowo-administracyjny, którego wartość umorzenia dotychczasowa zaktualizowana stanowi 297.392,80 zł,

8 - budynek warsztatowy, którego wartość umorzenia dotychczasowa zaktualizowana stanowi 7.236 zł,

9 - budynek magazynowy wyrobów gotowych, którego wartość umorzenia dotychczasowa zaktualizowana stanowi 23.584 zł,

10 - urządzenia produkcyjne, których łączna wartość umorzenia dotychczasowa zaktualizowana stanowi ponad 51.000 zł.

11 ZUS ustalił, że M.G. nie zalega w opłacaniu podatków. Jest ona współwłaścicielką nieruchomości położonej w miejscowości R. o powierzchni 96 arów 65 m2. Udział strony we własności tej nieruchomości wynosi 20/32 części. Należności z tytułu składek z okresu od 01.2000 r. do 07.2005 r. na kwotę 44.498 zł. zabezpieczone są wpisem hipoteki przymusowej na przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość obciąża również hipoteka na rzecz [...] SA o/ W. na kwotę 300.000 zł. oraz hipoteka na rzecz [...] SA o/ R W. na kwotę 80.000 zł.

12 Łączna kwota zaległości z tytułu składek zaewidencjonowanych na koncie M.G. stanowiła na dzień złożenia wniosku o umorzenie kwotę 118.696, 69 zł. Nie został złożony wniosek o ratalną spłatę zadłużenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

13 Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], odmówił M.G. umorzenia należności na

14 - ubezpieczenie społeczne za okresy: 03.1999 r. – 05.1999 r.; 07.1999 r. – 12.1999 r.; 05.2000 r.; 07.2000 r. – 12.2000 r.; 02.2001 – 09.2004.; 11.2005 r. – 05.2006 r. w łącznej kwocie 83.793,43 zł, w tym z tytułu: składek 29.097,43 zł, odsetek liczonych na dzień 20.12.2010 r. - 52.568 zł, opłaty dodatkowej – 1790 zł, kosztów upomnienia – 337,57 zł;

15 - ubezpieczenie zdrowotne za okresy: 07.1999 r. – 05.2000 r.; 08.2000 r. – 11.2002 r.; 01.2003 r. – 09.2004 r.; 09.2005 r. – 10.2006 r.; 12.2006 r.; 02.2007 r.; 05.2007 r.; 09.2007 r.; 01.2008 r. – 03.2008 r.; 05.2008 r. – 05.2009 r., w łącznej kwocie 21.038,27 zł, w tym z tytułu: składek – 9.987,05 zł, odsetek liczonych na dzień 20.12.2010 r. -10.149 zł, opłaty dodatkowej – 497 zł, kosztów upomnienia – 405,22 zł;

16 - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy: 03.1999 r. – 05.1999 r.; 09.1999 r.- 05.2000 r.; 08.2000 r. 09.2004 r.; 11.2005 r. – 03.2006 r. w łącznej kwocie 6.580,91 zł, w tym z tytułu składek – 2.490,51 zł, odsetek liczonych na dzień 20.12.2010 r. – 3.609 zł, opłaty dodatkowej – 135 zł, kosztów upomnienia – 346, 40 zł.

17 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe potwierdzenie istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności zaległych składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.). Przeprowadzone postępowanie wykazało, że istnieje majątek ruchomy (przedmioty wymienione w ewidencji środków trwałych), nieruchomy (udział we własności nieruchomości) oraz świadczenie emerytalne w kwocie 1420,80 zł. brutto. Te składniki majątku stanowić mogą przedmiot zajęć egzekucyjnych – aktualnie prowadzona jest egzekucja ze świadczenia emerytalnego.

18 Organ podkreślił, że strona – mimo szeregu schorzeń – nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Aktualna sytuacja zdrowotna nie ogranicza jej możliwości zarobkowania i nie umożliwia pozyskiwania środków na spłatę zadłużenia. M.G. jest aktywna zawodowo, prowadzi działalność gospodarczą nieprzerwanie od 20 lat. W przekonaniu ZUS w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki ważnego interesu osoby zobowiązanej dające możliwość umorzenia należności składkowych. Umorzenie należności w chwili obecnej byłoby przedwczesne, a tym samym naruszałoby interes publiczny. Organ zwrócił bowiem uwagę, że M.G. otrzymuje świadczenie emerytalne i wypowiada się optymistycznie co do prognoz dotyczących działalności (planuje wznowienie produkcji artykułów spożywczych).

19 Wobec strony nie orzeczono całkowitego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję – organy egzekucyjne nie wypowiedziały się dotychczas w przedmiocie majątku. Organ jest przekonany, że istnieje realna szansa na odzyskanie wierzytelności z tytułu składek, np. w wyniku udzielenia układu ratalnego lub w drodze prowadzonego aktualnie postępowania egzekucyjnego.

20 M.G. w dniu 21 marca 2011 r. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wyjaśniła, że pod koniec lat dziewięćdziesiątych została oszukana przez zorganizowana grupę przestępczą zajmującą się wyłudzaniem towaru z firm. Mimo zgłoszenia przestępstwa na policji i w prokuraturze oraz prowadzenia spraw sądowych nie odzyskała towaru ani pieniędzy. Od 1999 r. jej firma zaczęła podupadać. Strona pozostała z niezakończoną rozbudową zakładu produkcyjnego, kredytami i innymi zobowiązaniami do spłacenia. Ponadto w tym czasie ciężko chorował jej mąż, który zmarł w 2004 r. Leczenie chorób wiązało się z zakupem bardzo drogich leków. Dochód z działalności ledwie starczał na bieżące utrzymanie, a o płaceniu składek, czy raty kredytu nie było mowy. M.G. stwierdziła, iż stan jej zdrowia jest bardzo zły. Jest po zawale i ma kłopoty z kręgosłupem.

21 Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], odmawiającą umorzenia zaewidencjonowanych na koncie M.G. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu ZUS wyjaśnił, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku.

22 Od powyższej decyzji M.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

23 Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., III SA/Łd 689/11, oddalił skargę M.G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].

25 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że – w jego przekonaniu – ZUS dokonał prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego w granicach swobodnego uznania administracyjnego. Odmawiając umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, ZUS nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, nie można ocenie dokonanej przez organ w niniejszej sprawie przypisać znamion dowolności. Rozstrzygnięcie ZUS mieści się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowuje proporcje pomiędzy ważnym interesem strony i interesem społecznym.

26 W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonana przez organ analiza sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącej, szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie daje podstawy do przyjęcia, że wypełnia ona dyspozycję § 3 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.). Na dochód skarżącej składają się bowiem świadczenie emerytalne w wysokości 1193 zł netto oraz kwoty uzyskiwane w poszczególnych okresach z prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wysokość miesięcznych wydatków na stałe opłaty, żywność i leki określiła na kwotę 700 zł. Tym samym nawet po potrąceniu egzekucyjnym w kwocie 355,20 zł miesięcznie, zaspokojone zostaną jej niezbędne potrzeby życiowe. W tym zakresie – zdaniem Sądu I instancji – prawidłowo organ przy ocenie sytuacji majątkowej skarżącej uwzględnił uzyskiwane przez nią świadczenie emerytalne, dochody z działalności gospodarczej, a także posiadanie znacznego majątku w postaci nieruchomości i wyposażenia firmy. Z kolei schorzenia występujące u skarżącej – zdaniem Sądu – nie uniemożliwiają jej dalszego prowadzenia działalności gospodarczej.

27 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła M.G., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak również – zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

28 Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).

29 Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię, polegające na uznaniu, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego oraz Funduszu Pracy i Funduszu Gwarancyjnych Świadczeń Pracowniczych.

30 Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. naruszenie:

31 1) art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 28 i art. 35 p.p.s.a.

32 poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na dopuszczeniu do udziału w

33 postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi strony,

34 która nie miała zdolności procesowej tj. Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń

35 Społecznych [...] M.O., podczas gdy w myśl uchwały Sądu Najwyższego (7) z dnia 13 października 2011 r. (sygn. akt II UZP 6/11), osobą umocowaną do reprezentowania tegoż organu przed Wojewódzkim Sądem

36 Administracyjnym może być jedynie radca prawny, nie zaś pracownik organu,

37 co w konsekwencji doprowadziło do nieważności postępowania;

38 2) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne i nieadekwatne dla prawidłowego stosowania przepisów prawa materialnego zebranie, ustalenie i rozważenie okoliczności sprawy przez organ, co w konsekwencji doprowadziło do dowolnej – w miejsce swobodnej – oceny materiału dowodowego. W jej wyniku – zdaniem kasatora – Sąd uznał, iż decyzja wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest słuszna i zasługuje na aprobatę, podczas gdy wydając obie decyzje, pominięto obowiązki organu wynikające z tychże przepisów.

39 W uzasadnieniu kasator przytoczył szereg argumentów na poparcie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

40 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

41 Skarga kasacyjna jest niezasadna.

42 Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

43 W przypadku zaś, w którym skarżący kasacyjnie zarzuca nieważność postępowania przed Sądem I instancji, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do tego zarzutu. Uznanie go przez Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uniemożliwiłoby bowiem merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku.

44 Odnosząc się więc do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 i art. 35 p.p.s.a. skutkującym na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, należy wskazać, że taka jej postać zachodzi w szczególności wtedy, gdy strona będąca osobą prawną lub jednostką organizacyjną będzie reprezentowana przez osobę nieuprawnioną do działania w jej imieniu (zob. G. Rząsa, Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego jako podstawa skargi kasacyjnej, Warszawa 2011, s. 153).

45 W tym kontekście należy podnieść, że zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie organem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r.: II GSK 373/06 oraz II GSK 390/09). Stosownie zaś do art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes ZUS reprezentuje Zakład na zewnątrz. Oznacza to w szczególności, że jest on uprawniony do wydania decyzji w imieniu organu, jakim jest Zakład, jak również do występowania w jego imieniu we wszystkich postępowaniach, w tym – postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kompetencje te jednak mogą podlegać dekoncentracji wewnętrznej. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS Prezes Zakładu może upoważnić jego pracowników do reprezentowania tego organu w określonym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r.: II GSK 373/06). W niniejszej sprawie stosownym upoważnieniem – zarówno do wydania decyzji, jak i udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym – dysponował dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

46 W konsekwencji należy więc przyjąć, że w niniejszej sprawie w postępowaniu przed Sądem I instancji nie zaszła nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych był bowiem reprezentowany przez prawidłowo upoważnionego dyrektora oddziału Zakładu.

47 Jedynie na marginesie należy wskazać, że powoływana przez wnoszącego skargę kasacyjną uchwała (7) Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2011 r., II UZP 6/11, nie może stanowić wzorca oceny nieważności postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Orzeczenie to dotyczy bowiem zagadnienia zdolności pracownika organu rentowego, który nie posiada osobowości prawnej (Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji), do reprezentacji tego podmiotu w postępowaniu cywilnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaś – stosownie do art. 66 ust. 1 u.s.u.s – posiada osobowość prawną, nie jest organem monokratycznym, a ponadto – co należy podkreślić – regulacja zagadnienia reprezentacji organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest odmienna w stosunku do analogicznych regulacji zawartych w kodeksie postępowania cywilnego.

48 Wobec niestwierdzenia w niniejszej sprawie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego zasadne jest odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

49 W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut naruszenia prawa materialnego został wadliwie skonstruowany. Wnoszący skargę kasacyjną jest bowiem zobowiązany do powołania w jej petitum przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym – w jego przekonaniu – uchybił sąd. W niniejszej sprawie kasator zaś formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, powołał jedynie art. 28 u.s.u.s., nie wskazując jednocześnie, naruszenia którego z jego ustępów dopuścił się Sąd I instancji.

50 Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że skarżący zarzuca, iż Sąd I instancji błędnie wyłożył treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s., co doprowadziło do niezasadnego pominięcia wymogów słusznego interesu strony i interesu publicznego, a w konsekwencji do uznania, że negatywna dla strony decyzja odpowiada prawu. Biorąc pod uwagę, że postępowanie kasacyjne w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie może przyjmować formy sporu o słowa, lecz sporu o prawo (zob. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09), należy odnieść się do zarzutów zakreślonych w ten sposób w uzasadnieniu skargi.

51 Art. 28 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym art. 28 ust. 3 u.s.u.s. enumeratywnie wskazuje sytuacje, w których ona zachodzi. Taka treść przywołanych przepisów oznacza w szczególności, że organ w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, a dopiero następnie podjąć rozstrzygnięcie, w ramach którego może, lecz nie musi uwzględnić wniosku o umorzenie należności z tytułu składek (zob. J. Wantoch-Rekowski, Umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, "Prawo i Zabezpieczenie Społeczne" 2004, nr 3, s. 33). Dopiero to rozstrzygnięcie – w przeciwieństwie do ustalenia przesłanki całkowitej nieściągalności – podejmowane jest w sferze uznania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2410/11). Uznanie odnosi się bowiem tylko do wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych faktu udowodnionego na podstawie stosowanego przepisu prawa, nie zaś etapu wykładni czy oceny dowodów (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 54-55). W kontekście zarzutu postawionego przez kasatora ma to o tyle znaczenie, że uwzględnienie pominiętych – jego zdaniem – przez organ oraz Sąd I instancji wartości (słuszny interes strony, interes publiczny) możliwe jest jedynie na etapie stosowania prawa objętym uznaniem administracyjnym, gdzie obowiązkiem organu jest w szczególności branie pod uwagę ogólnych wartości chronionych przez system prawa. W niniejszej sprawie organ ustalił zaś, że nie zachodzi wymieniona przez art. 28 ust. 2 u.s.u.s. całkowita nieściągalność. W konsekwencji więc nie miał on możliwości odwołać się do wspomnianych wartości przy ustalaniu treści rozstrzygnięcia. Odmowa umorzenia z uwagi na brak spełnienia ustawowych przesłanek, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie następuje bowiem na zasadzie uznania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II GSK 1212/10).

52 Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania – szerzej przez skarżącego nieuzasadnionych – należy wskazać, że organ w toku postępowania ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez wnoszącego skargę kasacyjną, a także ocenił zebrany materiał dowodowy w sposób kompletny i w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście należy więc uznać, że organ ani Sąd I instancji nie dopuściły się naruszenia wskazanych przez kasatora przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

53 Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.