Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2016 r., II GSK 2421/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2016 r., II GSK 2421/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Anna Robotowska (spr.) Andrzej Skoczylas Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C." Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3032/13 w sprawie ze skargi "C." Spółki z o.o. w O. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "C." Sp. z o.o. w O. na rzecz Ministra Finansów 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r., oddalił skargę "C." Sp. z o.o. w O. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

3 I

4 Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

5 Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2005 r. udzielił "C." Sp. z o. o. w O. (dalej: skarżąca lub Spółka) zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w B., na okres 6 lat.

6 Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Spółka zwróciła się do Ministra Finansów

7 o przedłużenie zezwolenia z dnia [...] października 2005 r.

8 Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. organ podatkowy odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie przedłużenia udzielonego Spółce zezwolenia.

9 Minister Finansów, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r.

10 Jak wskazał organ, w dniu w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa

11 z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych lub u.g.h.). Tym samym utraciła moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 i o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Minister Finansów uznał, stosownie do art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h., że przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach

12 o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach udzielonego przed dniem wejścia w życie ustawy, jest niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 165 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa lub o.p.) Minister Finansów wskazał, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 165 o.p. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie

13 z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

14 Ponadto, w ocenie organu podatkowego, przepisy u.g.h., będące podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, nie są przepisami technicznymi w rozumieniu unormowań Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337, dalej: dyrektywa nr 98/34/WE). W ocenie organu tego stanowiska nie neguje wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE albo Trybunał) z dnia 19 lipca 2012 r., wydany w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (LEX nr 1170754).

15 Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka wniosła skargę domagając się uchylenia wydanych w sprawie postanowień pierwszej i drugiej instancji, podnosząc m.in. techniczny charakter art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. Zdaniem skarżącej, organ powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, tj. powinien wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia.

16 W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie, dodatkowo uzupełniając ją pismem z dnia [...] marca 2014 r., w którym podniósł m.in., iż w licznych wyrokach zapadłych po wydaniu przez TSUE orzeczenia z dnia 19 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

17 w W. przesądził, że zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych nie mają technicznego charakteru.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

19 W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że ustawa o grach hazardowych nie przewiduje możliwości przedłużania zezwoleń udzielonych na podstawie poprzedniej ustawy

20 o grach i zakładach wzajemnych. Wynika to z całokształtu jej przepisów, w szczególności z art. 14 ust. 1 u.g.h., w świetle którego urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry oraz z art. 129 ust. 1 u.g.h. stanowiącego

21 o możliwości prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach, urządzanych

22 w salonach gier na podstawie wcześniejszych zezwoleń, tylko do czasu ich wygaśnięcia. Brak jest zatem normatywnej podstawy do rozpatrzenia wniosku skarżącej o przedłużeniu zezwolenia.

23 W ocenie Sądu pierwszej instancji, za prawidłowością wydanego przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przemawia uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I KZP 15/13 (Lex Omega nr 1393793), w którym stwierdzono m.in., że naruszenie wynikającego z dyrektywy nr 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badana wyłącznie

24 w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jednak do czasu zainicjowania tej kontroli lub podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny stosownego rozstrzygnięcia brak jest podstaw do odmowy stosowania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r.

25 Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nawet w przypadku uznania, że przepis art. 138 ust 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 1 dyrektywy nr 98/34/WE i odmowy jej zastosowania z powodu braku notyfikacji, i tak nie ma prawnej możliwości przedłużenia zezwolenia, ponieważ ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. nie przewiduje takiej procedury.

26 II

27 Skargę kasacyjną wniosła Spółka zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji

28 w całości i zarzucając mu naruszenie:

29 1. art. 165 a § 1 Ordynacji podatkowej poprzez błędną interpretację i uznanie, iż w sprawie zaszły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania;

30 2. rażące naruszenie art. 165a o.p. poprzez oddalenie wniosku o wszczęcie postępowania, w sytuacji, w której ocena zasadności powołania się przez stronę na artykuł 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, winna zostać przeprowadzona podczas merytorycznego rozpoznania sprawy w toku postępowania prowadzonego w oparciu

31 o przepisy Ordynacji podatkowej, a zakończona wydaniem stosownej decyzji administracyjnej;

32 3. art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. poprzez błędne zastosowanie

33 w sytuacji, w której przepisy te stanowią przepisy techniczne, które nie podlegały procedurze notyfikacji, wobec czego nie mają zastosowania, a zastosowanie mają przepisy dotychczas obowiązujące w tym zakresie;

34 4. art. 165 a § 1 w związku z art. 216 § 1 o.p. poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, podczas gdy stan sprawy nie pozwalał uznać, iż przedmiotowe postępowanie nie mogło zostać wszczęte, a wobec tego brak było podstaw do odmowy merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej;

35 5. art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z § 4, § 5, § 8

36 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3, i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu na decyzji organu pierwszej instancji, nieostatecznej, niewykonanej, a nadto wydanej na podstawie przepisu, wobec którego nie dopełniono obowiązku notyfikacji, a zatem który nie mógł mieć zastosowania wobec skarżącej wobec bezskuteczności tego przepisu wobec jednostek.

37 Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

38 Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie organu wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera ustawowych elementów przewidzianych dla środka zaskarżenia i powinna być uznana przez Naczelny Sąd Administracyjny za niespełniającą wymogów określonych

39 w p.p.s.a. Z ostrożności procesowej organ ustosunkował się jednak do jej zarzutów, podkreślając, że przepisy u.g.h. stanowiące podstawę wydania zaskarżonego postanowienia nie mogą być uznane za przepisy "techniczne", dlatego nie ma podstaw do kwestionowania zasadności ich stosowania w przedmiotowej sprawie.

III

40 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

41 Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

42 Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Sąd pierwszej instancji uznał za zgodne z prawem postanowienie Ministra Finansów, który utrzymał w mocy, wydane na podstawie art. 165a § 1 o.p., postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach.

43 Wywiedziona od tego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko Sądu uznające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia za zgodną z prawem.

44 Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki w sprawie nie zaszły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 165a o.p., a zastosowane przez organ przepisy ustawy o grach hazardowych, tj. art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 stanowią przepisy techniczne, które nie podlegały procedurze notyfikacji. Wobec tego wskazane przepisy nie powinny być stosowane, a zastosowanie mają przepisy dotychczas obowiązujące w tym zakresie.

45 Odnosząc się do postawionych zarzutów stwierdzić należy, że nie mogą one uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej.

46 Zasadnicze znaczenie dla wyniku rozpatrywanej sprawy ma fakt, że rozstrzygnięcie, które objęte zostało kontrolą sądową, podjęte zostało na podstawie art. 165a § 1 o.p. w związku z art. 8 u.g.h. Stosownie do treści wskazanego przepisu Ordynacji podatkowej, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

47 W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, organ odmówił wszczęcia postępowania

48 o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach o niskich wygranych, argumentując, że rozstrzyganie w sprawie byłoby niedopuszczalne z racji bezprzedmiotowości, bowiem skarżąca wniosła o przedłużenie zezwolenia, którego ważność upłynęła przed datą złożenia wniosku. W tym stanie rzeczy prawidłowo Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny, czy odmowa wszczęcia postępowania z wniosku Spółki ze względu na tzw. inne przyczyny – kwestia interesu prawnego nie była sporna – była zgodna z prawem, badał zasadność zastosowania w sprawie art. 165a § 1 o.p. znajdującego z kolei zastosowanie z mocy art. 8 u.g.h.

49 W tym kontekście należy podkreślić, że jeżeli na mocy przepisów prawa procesowego (art. 107 § 2 k.p.a., podobnie jak mający obecnie zastosowanie

50 w sprawach dotyczących gier hazardowych art. 210 § 3 o.p.) w związku z przepisem materialnoprawnym, decyzja zawiera termin końcowy, to po jego upływie decyzja traci moc wiążącą (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2011, s. 436). Skoro decyzja traci moc wiążącą, to uprawnienie zawarte w decyzji wygasa. Po upływie okresu ważności decyzji, nie mogą być bowiem realizowane uprawnienia wynikające z decyzji (por. Cz. Martysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, LEX 2010, teza 26 do art. 107).

51 Przedmiotem wszczętego – z wniosku Spółki z dnia [...] sierpnia 2012 r. – postępowania o przedłużenie udzielonego w dniu [...] października 2005 r. zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach jest uprawnienie do urządzania i prowadzenia działalności w salonie gier w B. Skoro po upływie okresu ważności zezwolenia, udzielonego na okres 6 lat, uprawnienie wygasło, to nie istnieje przedmiot ewentualnego postępowania o przedłużenie tego zezwolenia.

52 W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy

53 i przedłużenie zezwolenia. Zmiana decyzji, która wygasła, stanowiłaby rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 13 września 2002 r., sygn. akt I SA 531/02 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1750/11, publ. CBOSA). Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro udzielone skarżącej zezwolenie wygasło przed datą złożenia wniosku o jego przedłużenie, to zaistniała formalna przeszkoda do procedowania w sprawie przedłużenia zezwolenia, ponieważ zgodnie art. 165a o.p. przestał już istnieć – w znaczeniu materialnym – przedmiot postępowania w zakresie administracyjnego stosunku prawnego związanego z tym zezwoleniem.

54 Nie są również trafne zarzuty skargi kasacyjnej, według których art. 138 ust. 1

55 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. ma charakter normy technicznej w rozumieniu przepisów art. 1 pkt 4 i 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10

56 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3, i 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. Błędny jest zatem pogląd skarżącej, że normy wynikające z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. nie mogły być zastosowane w niniejszej sprawie.

57 Jak stwierdził Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w pkt 34 wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wydanego w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych nie należą do kategorii specyfikacji technicznych, ani zakazów produkcji przywozu i wprowadzania do obrotu w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE. W pkt 35 omawianego wyroku zakwalifikowano przepisy przejściowe do kategorii tzw. innych wymagań, przy czym te inne wymagania, według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m. in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. W wyroku tym nie przesądzono, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są przepisami technicznymi, a jedynie wyjaśniono, jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów w rozumieniu cytowanej dyrektywy i w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE.

58 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy przejściowe normują "przejściową" sytuację prawną działających na rynku podmiotów, między dawnym a nowym stanem prawnym.

59 Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1629/15, publ. CBOSA) przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku, albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca, zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających z dotychczasowego prawa, mimo zastąpienia go nową, odmienną regulacją prawną. Roli przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym.

60 Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą. Byłoby to zresztą sprzeczne z art. 144 i art. 145 u.g.h., które uchylają ustawę "dawną" i stanowią o wejściu w życie ustawy "nowej". Te zaś przepisy nie są oczywiście "techniczne". Próba takiej ich oceny prowadziłaby bowiem do generalnego podważania prawa ustawodawcy do zmiany istniejącego status quo

61 w dziedzinie działalności hazardowej. Z tą tezą koresponduje wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-98/14, w którym Trybunał stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78). Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79).

62 Z powyższych względów, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art. 138 ust. 1 u.g.h., charakteru technicznego. Dlatego brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu do przedsiębiorcy.

63 Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono

64 w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.