Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., II GSK 2362/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., II GSK 2362/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1020/11 w sprawie ze skargi P. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. B. na rzecz Komendanta Głównego Policji 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P.B.na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej.

3 Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Komendant [...] Policji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zawieszenia skarżącemu praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia w wyniku informacji o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu karnym.

4 Strona wystąpiła do organu I instancji o zawieszenie postępowania administracyjnego.

5 Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz 98 § 1 i art. 97 § 1 pkt 1 pkt 4 i 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.

6 Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu zażalenia strony, postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta [...] Policji. Organ uznał, że postępowanie nie może być zawieszone na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., ponieważ nie zachodzi jedna z przesłanek warunkujących zawieszenie postępowania na podstawie tego przepisu, a mianowicie postępowanie toczy się z urzędu, a nie na wniosek strony.

7 Komendant Główny Policji podzielił stanowisko organu I instancji, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. Z oczywistych bowiem względów brak jest podstaw do zastosowania pkt 1-3 § 1 art. 97 k.p.a. (strona działa osobiście we własnej sprawie), a zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy na przeszkodzie rozpatrzeniu sprawy administracyjnej co do jej istoty staje problem prawny o charakterze materialnym (zagadnienie wstępne), od którego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie zagadnienie takie nie występuje.

8 Organ wyjaśnił, że instytucja zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony ma zastosowanie wtedy, gdy właściwy organ administracji ustali, że przeciwko osobie posiadającej licencję toczy się postępowanie karne o przestępstwo, przy czym w zależności od rodzaju tego przestępstwa organ ten ma obowiązek lub prawo zawieszenia praw z licencji. Podstawą faktyczną zastosowania tej instytucji jest fakt toczącego się postępowania karnego przeciwko posiadaczowi licencji, co następuje z chwilą wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutu popełnienia przestępstwa. Zatem brak prawomocnego wyroku sądu skazującego za przestępstwo nie stanowi żadnej przeszkody do wydania decyzji administracyjnej zawieszającej prawa wynikające z licencji.

9 Organ odwoławczy podniósł także, że niniejsze postępowanie nie dotyczy kwestii głównej, tj. zasadności zawieszenia stronie praw wynikających z licencji pracownika ochrony, a tego dotyczą argumenty zażalenia, tylko kwestii związanych z biegiem samego postępowania.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Analizując problem zagadnienia wstępnego w konkretnej sprawie, należy mieć na względzie przepisy materialnego prawa administracyjnego, stanowiące podstawę prowadzonego postępowania. To ich brzmienie pozwala ustalić, czy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie każda kwestia rozstrzygana, choćby w równolegle prowadzonym postępowaniu, przez inny organ lub sąd jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powyższego przepisu.

11 Postępowanie prowadzone w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r., Nr 145, poz.1221 ze zm.), wobec tego, że w dacie jego wszczęcia i wydania zaskarżonych postanowień toczyło się przeciwko stronie postępowanie karne z art. 284 § 3 k.k.

12 Na wydanie decyzji o zawieszeniu praw z licencji nie mogło mieć wpływu rozstrzygnięcie organu ścigania czy sądu karnego i nie mogło być ono kwalifikowane w kategoriach zagadnienia wstępnego. Skoro bowiem toczące się postępowanie karne w tym przypadku stanowi przesłankę ustawową do podjęcia decyzji o zawieszeniu praw z licencji nie ma zatem zależności między rozstrzygnięciem tegoż postępowania a wydaniem decyzji administracyjnej.

13 W niniejszej sprawie - w dacie wydanych obu postanowień - nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., o co wnosił skarżący. Nie istniały także powody do zawieszenia tegoż postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Nie było także podstaw do jego zawieszenia w trybie art. 98 § 1 k.p.a.

14 Przedłożone - już po wydaniu postanowienia organu odwoławczego -postanowienie o umorzeniu postępowania karnego, o ile jest prawomocne, stanowi nową okoliczność, która podlega ocenie organu administracji w zakresie podstawy co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie zawieszenia praw z licencji.

15 P.B. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

16 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskutek niewłaściwej oceny, co w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadło zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

17 Autor skargi kasacyjnej podał w uzasadnieniu, że zagadnienie wstępne nie sprowadzało się do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżący zostanie skazany, czy uniewinniony w procesie karnym, lecz do kwestii rozważenia istnienia przesłanek warunkujących prowadzenie takiego postępowania karnego.

18 Skoro organ administracji wiedział o skierowaniu sprawy karnej na posiedzenie w celu umorzenia postępowania na podstawie (art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k.), to znaczy, że wiedział, iż toczy się postępowanie o zasadność wszczęcia postępowania karnego.

19 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

22 W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

23 Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

24 W przedmiotowej skardze kasacyjnej zostały zawarte zarzuty dotyczące tylko naruszeń prawa procesowego. W ich ramach wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak słusznie wyakcentował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - istnieją cztery elementy składające się na konstrukcję prawną zagadnienia wstępnego, które muszą wystąpić łącznie: 1) zagadnienie to musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tj. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienie wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Pochylając się nad kwestią zagadnienia wstępnego w konkretnej sprawie należy mieć na uwadze przepisy materialnego prawa administracyjnego, stanowiące podstawę prowadzonego postępowania. To ich treść pozwala ustalić, czy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. "Uzależnienie rozpoznania jednej sprawy od drugiej determinowane jest jedynie treścią materialnego prawa administracyjnego, które by mogło zostać przez dany organ zastosowane – jeśli pojawia się taka konieczność – musi być poprzedzone rozstrzygnięciem innego organu lub sądu" (s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

25 Jak słusznie skonstatował Sad I instancji, w analizowanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Postępowanie prowadzone w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia zostało wszczęte z urzędu w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 145, poz.1221 ze zm.), z tego powodu, iż w dacie jego wszczęcia i wydania zaskarżonego postanowienia toczyło się przeciwko skarżącemu postępowanie karne z art. 284 § 3 k.k. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia komendant wojewódzki Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowi i mieniu, zawiesza prawa wynikające z licencji, do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją związaną, nie ma charakteru uznaniowego, co słusznie podkreślił Sąd I instancji. Tak samo Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyroku z dnia 14 lutego 2007 r. (sygn. akt II GSK 291/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 9 marca 2011 r.(sygn. akt II GSK 365/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Wszczęcie postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu jest przesłanką obligatoryjnego zawieszenia praw wynikających z licencji. Ustalenie, że przeciwko pracownikowi ochrony wszczęto postępowanie karne o wskazane w ustawie z 1997 r. o ochronie osób i mienia przestępstwa jest źródłem powstania po stronie organu administracji publicznej obowiązku wydania decyzji związanej w przedmiocie zawieszenia praw z licencji. Organ nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści."

26 Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż w tej sprawie w dacie wszczęcia postępowania i wydania obu postanowień (organów obu instancji) odmawiających jego zawieszenia organy prawa nie naruszyły, bowiem postępowanie karne było w toku stanowiąc podstawę do odmowy zawieszenia postępowania. Dla wydania decyzji o zawieszeniu praw z licencji w tej sprawie nie miało znaczenia prawnego rozstrzygnięcie organu ścigania czy sądu karnego i nie mogło być kwalifikowane w kategoriach zagadnienia wstępnego. Skoro bowiem toczące się postępowanie karne w tym przypadku stanowi przesłankę ustawową do podjęcia decyzji o zawieszeniu praw z licencji nie ma zatem zależności między rozstrzygnięciem tego postępowania a wydaniem decyzji administracyjnej.

27 Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, iż w niniejszej sprawie – w dacie wydawanych obu postanowień w sprawie odmowy zawieszenia postępowania – nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., o co wnosił skarżący. WSA słusznie uznał także za prawidłowe stwierdzenie organów, że nie istniały także powody do zawieszenia tego postępowania w oparciu o art. 97 § 2 pkt 1-3 k.p.a. Brak jest także podstaw do zawieszenia tego postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a., z uwagi na to, iż postępowanie w sprawie zawieszenia praw z licencji zostało wszczęte z urzędu, co wyklucza jego zawieszenie na wniosek strony.

28 Jak słusznie podkreślił Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną: "Uprawnienia komendanta wojewódzkiego Policji dotyczące zawieszenia praw wynikających z licencji powstają już w momencie uzyskania informacji o wszczęciu postępowania karnego i nie są zależne od sposobu zakończenia tego postępowania. W zależności natomiast od sposobu rozstrzygnięcia postępowania karnego uruchamiane są inne uprawnienia komendanta wojewódzkiego Policji; i tak np. w przypadku umorzenia postępowania karnego jest on ustawowo zobowiązany do umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji." (s. 3 uzasadnienia odpowiedzi na skargę kasacyjną).

29 Wskazane zatem w kasacji zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione.

30 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.