Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r., II GSK 2318/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r., II GSK 2318/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2069/16 w sprawie ze skargi Spółki A na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 listopada 2016 r. oddalił skargę M. W. Spółki z o.o. W. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie odmowy udostępnienia akt.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Postanowieniem z 10 czerwca 2016 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1297 ze zm.), odmówił M. W. Spółce z o.o. w W. udostępnienia akt spraw zakończonych wydaniem świadectw dopuszczenia do eksploatacji typu nr [...],[...] oraz [...] dla elektrycznego zespołu trakcyjnego metra [...] (Inspiro) poprzez umożliwienie ich przeglądania oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Organ wyjaśnił, że Spółka M. W. nie była stroną żadnego z wymienionych postępowań administracyjnych, które zakończyły się ostatecznymi decyzjami wydanymi w latach 2013, 2014 i 2015, a tym samym nie przysługiwały jej uprawnienia określone w art. 73 § 1 i 2 k.p.a. w odniesieniu do akt tych postępowań. Z wnioskiem o wydanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu elektrycznego zespołu trakcyjnego metra [...] (Inspiro) zwrócił się producent tego pojazdu i tylko ten podmiot był stroną postępowania w sprawie, wobec czego Spółka nie miała interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby domagać się dostępu do akt sprawy.

5 Objętym skargą postanowieniem Prezes UTK utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

6 Sąd I instancji oddalając skargę na to postanowienie stwierdził, że odmowa udostępnienia akt skarżącej Spółce była w pełni uzasadniona, gdyż nie posiadała ona interesu prawnego w dostępie do żądanych akt - nie była stroną prowadzonych przez Prezesa UTK postępowań.

7 Sąd wskazał, że z wnioskiem o wydanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu elektrycznego zespołu trakcyjnego metra [...] (Inspiro) wystąpił producent tego pojazdu, S. A. O. z siedzibą w W.. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie świadectw dopuszczenia do eksploatacji typu (Dz. U. z 2012 r., poz. 919), w sprawie świadectw dopuszczenia do eksploatacji typu, stroną w tym konkretnym postępowaniu o wydanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji dla ww. pojazdu była tylko Spółka S..

8 Odnosząc się do twierdzenia Spółki M. W., że z uwagi na jej status właściciela pojazdów kolejowych, ma interes prawny w tym, by domagać się wglądu do przedmiotowych akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, Sąd wskazał na § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, określający, że status właściciela pojazdów kolejowych, których dotyczy świadectwo dopuszczenia do eksploatacji typu, generuje po stronie dysponenta, a takim jest m.in. właściciel, prawo wystąpienia do Prezesa UTK z wnioskiem o wydanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu pojazdu kolejowego. Oznacza to, że postępowanie o wydanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu wszczyna wniosek uprawnionego podmiotu. Skoro postępowanie w sprawie wydania świadectwa dopuszczenia do eksploatacji jest postępowaniem wnioskowym, to stroną takiego postępowania może być tylko jeden z tych podmiotów. Sąd stwierdził, że Skarżąca Spółka nie była wnioskodawcą w przedmiotowym postępowaniu i na jej rzecz nie doszło do wydania świadectwa. Z kolei samo przeniesienie własności pojazdu kolejowego, na który zostało wydane świadectwo dopuszczenia do eksploatacji, nie przesądzało o tym, że nowy właściciel staje się stroną postępowania zakończonego wydaniem świadectwa. Stroną postępowania była Spółka S. i to ona miała prawo wglądu do akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, zgodnie z art. 73 § 1 kpa.

9 W podstawie prawnej wyroku, Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

10 M. W. Spółka z o.o. W., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

11 1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię normy art. 28 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez WSA w Warszawie, że Skarżąca Spółka nie jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu dla elektrycznego zespołu trakcyjnego metra [...] (Inspiro);

12 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie normy z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie tego, że organ nie zapewnił stronie postępowania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym;

13 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenia normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie naruszenia prawa oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ wydajać zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy udostępnienia akt nie zrealizował obowiązku odnośnie ustalenia, kto jest stroną postępowania.

14 Podnoszą te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Strona wniosła również o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

15 Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 k.p.a., jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej) postępowania administracyjnego. Poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Art. 73 § 1 k.p.a. gwarantuje stronie prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w każdym stadium postępowania, również po jego zakończeniu. Zakres jawności akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest ograniczony podmiotowo. Z uprawnień wynikających z przepisów rozdziału 3 działu II k.p.a. mogą korzystać jedynie strony postępowania administracyjnego i – na tych samych zasadach – podmioty (uczestnicy) na prawach strony. Podmioty te mogą również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania im z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ich ważnym interesem. Podmioty występujące w postępowaniu administracyjnym na prawach strony korzystają z powyższych uprawnień na tych samych zasadach co strony (por.: Knysiak – Sudyka H. [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Lex 2019 oraz wskazane tam wyroki NSA, w których stwierdzono, że uprawnienia wynikające z przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie przysługują podmiotom niebędącym stronami lub uczestnikami na prawach strony w postępowaniu administracyjnym).

18 Wyżej wymienione podmioty mogą realizować przysługujące im uprawnienia jedynie w odniesieniu do akt tych spraw administracyjnych, w których są stronami lub podmiotami na prawach strony (tak też NSA w wyroku z 29.09.2011 r., II GSK 1409/11, LEX nr 965109, w którym stwierdził, że: "hipotetyczne zainteresowanie wykorzystaniem przyznanej już częstotliwości nie uzasadnia interesu prawnego dla skorzystania z prawa, o którym stanowi art. 73 § 1 k.p.a. w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości z wniosku innego podmiotu"). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek ( art. 73 § 1 k.p.a. ). W przypadku złożenia wniosku o zapoznanie się z aktami konkretnej sprawy organ administracji odmówi na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. tego prawa, jeżeli stwierdzi, iż wnioskujący o nie podmiot nie ma przymiotu strony postępowania, którego dotyczy wniosek.

19 W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż nie dotyczy ono praw i obowiązków skarżącej Spółki M. W.. Jak wynika z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie świadectw dopuszczenia do eksploatacji typu (Dz. U. z 2012 r., poz. 919), z wnioskiem o wydanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu pojazdu kolejowego występuje do Prezesa UTK: 1) podmiot, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy; 2) producent albo jego upoważniony przedstawiciel mający siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 3) przewoźnik kolejowy wykonujący przewozy wyłącznie po sieci kolejowej, o której mowa w art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy; 4) wykonawca modernizacji; 5) dysponent. W analizowanej sprawie z wnioskiem o wydanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu elektrycznego zespołu trakcyjnego metra [...] (Inspiro) wystąpił producent tego pojazdu, czyli S. A. O. z siedzibą we W.. "Postępowanie to prowadzone było tylko z udziałem producenta. Tym samym, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie świadectw dopuszczenia do eksploatacji typu, stroną w tym konkretnym postępowaniu o wydanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji dla ww. pojazdu była tylko Spółka S.. Skarżąca Spółka M. W. twierdzi, że z uwagi na jej status właściciela pojazdów kolejowych, ma interes prawny w tym, by domagać się wglądu do przedmiotowych akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. "Jednakże, jak wskazuje § 3 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, status właściciela pojazdów kolejowych, których dotyczy świadectwo dopuszczenia do eksploatacji typu, generuje po stronie dysponenta, a takim jest m.in. właściciel, prawo wystąpienia do Prezesa UTK z wnioskiem o wydanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu pojazdu kolejowego. Oznacza to, że postępowanie o wydanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu wszczyna wniosek uprawnionego podmiotu. Podmioty te wymienia właśnie § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, a skoro postępowanie w sprawie wydania świadectwa dopuszczenia do eksploatacji jest postępowaniem wnioskowym, to stroną takiego postępowania może być tylko jeden z tych podmiotów. Skarżąca Spółka nie była wnioskodawcą w przedmiotowym postępowaniu i na jej rzecz nie doszło do wydania świadectwa. Z kolei samo przeniesienie własności pojazdu kolejowego, na który zostało wydane świadectwo dopuszczenia do eksploatacji, nie przesądza o tym, że nowy właściciel staje się stroną postępowania zakończonego wydaniem świadectwa. Stroną ww. postępowania była Spółka S. A. O. z siedzibą w W. i to ona ma prawo wglądu do akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, zgodnie z art. 73 § 1 kpa." (s. 5-6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Jak podkreślił Sąd I instancji w związku z planowaną modernizacją skarżąca Spółka M. W. wskazuje na konieczność zapoznania się z dokumentacją znajdującą się w aktach zakończonych postępowań o wydanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu. Jednakże tego rodzaju argumentacja nie może być źródłem jej interesu prawnego. Udostępnienie informacji i dokumentacji w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych zastosowanych w danym pojeździe kolejowym leży po stronie producenta pojazdu. Natomiast zakres korzystania z tych zasobów należy do sfery uzgodnień między producentem-sprzedawcą a kupującym pojazd kolejowy. Kwestia ta pozostaje jednak poza zakresem działania organu, jakim jest w tej sprawie Prezes UTK. Zatem organ ten prawidłowo zastosował art. 74 § 2 k.p.a. w pełni zasadnie odmawiając skarżącej Spółce – M. W. - dostępu do akt postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa.

20 Powyższe prowadzi do konkluzji, iż postawione w ramach obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. podstaw zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, to jest do naruszenie normy z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie tego, że organ nie zapewnił stronie postępowania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), ani normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie naruszenia prawa i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ wydając zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy udostępnienia akt nie zrealizował obowiązku odnośnie ustalenia, kto jest stroną postępowania (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

21 Za nie znajdujący uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, pomieszczony w punkcie 1 petitum analizowanej skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego "poprzez błędną wykładnię normy art. 28 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez WSA w Warszawie, że Skarżąca Spółka nie jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu dla elektrycznego zespołu trakcyjnego metra [...] (Inspiro)". W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje art. 22f ust. 1 w zw. z ust. 13 pkt 3 oraz art. 17f ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, jako na przepis prawa materialnego, z którego wynika jej interes prawny w sprawie dot. świadectwa dopuszczenia do eksploatacji dla pojazdu Inspiro. Odnosząc się do tych twierdzeń wskazać należy, iż art.22f ust. 1 został dodany do ustawy o transporcie kolejowym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1152). W treści tego przepisu ustawodawca określił typy budowli, urządzeń oraz pojazdów (w zw. z ust. 13 pkt 3 tegoż artykułu), na które niezbędne jest uzyskanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu oraz konkretyzuje, że świadectwo wydaje się dla pierwszego ich egzemplarza reprezentatywnego dla danego typu. Jak zasadnie podkreśla organ (Prezes UTK) w odpowiedzi na skargę kasacyjną – przepis ten nie określa jednak stron postępowania. Nie jest trafne także powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie Spółkę na art. 17f ustawy, z którego wynika obowiązek uzyskania świadectwa bezpieczeństwa dla przedsiębiorcy do zarządzania infrastrukturą i wykonywania przewozów w metrze, ponieważ z treści art. 19 ust. 3a u.t.k. wynika, iż przedsiębiorca ubiegający się o takie świadectwo bezpieczeństwa jest obowiązany przedstawić Prezesowi UTK wykaz eksploatowanych typów pojazdów, który podlega weryfikacji, czy wszystkie elementy eksploatowane zostały dopuszczone do eksploatacji zgodnie z prawem. Obowiązek uzyskania świadectwa bezpieczeństwa, którego realizacja następuje w ramach innego postępowania administracyjnego, nie może przesądzać o przymiocie strony w postępowaniu w sprawie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji.

22 Powyższe prowadzi do konkluzji, iż postawione w ramach obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. podstaw zarzuty są nieuzasadnione.

23 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).