Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., II GSK 218/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., II GSK 218/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Kosewska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1103/09 w sprawie ze skargi K. S. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 19 listopada 2009 r., sygn. akt V SA/Wa1103/09, w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 14 maja 2009 r., nr 139/08/09, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" - uchylił zaskarżoną decyzję.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

4 W dniu 3 marca 2008 r. K. S. zwrócił się do Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Oświadczył, iż jest właścicielem 2 ha gruntów oraz poddzierżawia grunty o powierzchni 21,38 ha od osoby trzeciej (G. K.), która z kolei dzierżawi je od Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR). Ponadto posiada grunty o powierzchni 9,12 ha przejęte na podstawie umowy cesji dzierżawy zawartej pomiędzy ANR a Z. S..

5 Decyzją z [...] 2008 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Stwierdził w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż K. S. nie spełnienia warunku określonego w § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 200. poz. 1443, ze zm., dalej "rozporządzenie"), gdyż powierzchnia użytków rolnych w gospodarstwie wnioskodawcy jest mniejsza niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w województwie zachodniopomorskim (29,18 ha).

6 Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

7 Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stwierdził, że organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, jednak skarga jest zasadna, bowiem Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oparł rozstrzygnięcie na wadliwej wykładni przepisu § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia.

8 Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż umowy poddzierżawy z 29 listopada 2007 r., łączącej stronę z G. K., nie można zakwalifikować do umów dzierżawy z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, o których mowa w § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia. Stwierdził, iż zasadnie organ uznał, że umowa dzierżawy dotycząca gruntów pochodzących z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest umową o szczególnym charakterze, ponieważ mają do niej zastosowanie przepisy ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 231 poz. 1700 ze zm.); ze stwierdzenia tego wysnuł jednak nieprawidłowy wniosek, iż na gruncie § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia charakter ten uniemożliwia zaliczanie do wymaganej powierzchni gospodarstwa ziemi dzierżawionej z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przez osobę trzecią, a następnie poddzierżawionej przez młodego rolnika. Zgodnie z powołaną ustawą mienie wchodzące w skład Zasobu może być wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym na zasadach Kodeksu cywilnego (z zastrzeżeniem art. 38a, którego treść w żadnej mierze nie wpływa na przyjętą przez Sąd wykładnię). Przepisy Kodeksu cywilnego dopuszczają natomiast poddzierżawienie przedmiotu dzierżawy i ustanawiają jeden warunek sprecyzowany w art. 698 kc, który w § 1 stanowi, iż bez zgody wydzierżawiającego dzierżawca nie może oddawać przedmiotu dzierżawy osobie trzeciej do bezpłatnego używania, ani go poddzierżawiać. W razie naruszenia powyższego obowiązku wydzierżawiający może dzierżawę wypowiedzieć bez zachowania terminów wypowiedzenia (§ 2 art. 698 kc).

9 Umowa poddzierżawy z 29 listopada 2007 r. została zawarta między Krzysztofem Sieradzkim a G. K. za zgodą Agencji Nieruchomości Rolnych, do Zasobu której należy poddzierżawiony grunt. Powyższe jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż przy spełnieniu warunków z art. 698 kc poddzierżawienie przez młodego rolnika ziemi należącej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa pozwala na zaliczenie poddzierżawianej powierzchni do powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie na podstawie § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r.

10 Wykładnię tę dodatkowo uzasadnia treść § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia, w którym prawodawca położył akcent na dzierżawienie ziemi należącej do ZWRSP, nie stawiając wymogu dzierżawienia ziemi od Agencji Nieruchomości Rolnych.

11 Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania.

12 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r., poprzez błędne przyjęcie, iż umowa poddzierżawy zawarta przez K. S., a dotycząca gruntów wchodzących w skład ZWRSP, jest właściwym tytułem prawnym do zaliczenia poddzierżawionej powierzchni, w kontekście wymogu minimalnej powierzchni w gospodarstwie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia.

13 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że idąc drogą rozumowania Sądu pierwszej instancji należałoby przyjąć, iż każda umowa dzierżawy - niezależnie od tego, z kim została zawarta - byłaby umową właściwą. Zasadnym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest przyjęcie wykładni funkcjonalnej w interpretacji § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia. W ramach tej wykładni prawodawca, poprzez zawężenie kręgu podmiotów do tych o publicznym charakterze, jako wydzierżawiających, zdecydował się na dopuszczenie jedynie specyficznych umów dzierżawy, które gwarantują pewność obrotu, jak również racjonalną możliwość weryfikacji spełnienia warunków przyznania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Istotne znaczenie ma bowiem problem wiarygodności zawieranych umów, w szczególności umów dzierżawy w warunkach starania się o środki publiczne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, pewność obrotu jest szczególnie istotna z punktu widzenia 5-letniego wymogu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zasada pełnego związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. W odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

16 Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

17 Wniesiony środek prawny został oparty wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), przez błędną wykładnię § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 200, poz. 1443, ze zm.).

18 Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy rozumieć w ten sposób, że zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji ocenił postępowanie administracyjne, jako poprawne i prawidłowo przeprowadzone.

19 Naczelny Sąd Administracyjny w tej sytuacji może odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia prawa materialnego to niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu. W tym wypadku należy wskazać, jak zastosowany przepis należy rozumieć i dlaczego wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest wadliwa.

20 Wskazany w skardze kasacyjnej przepis § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia jest normą stanowiącą jedynie o tym, że przy ustalaniu minimalnej powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a/, sumuje się powierzchnię użytków rolnych stanowiących przedmiot m.in. własności oraz dzierżawy z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub od jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli umowa dzierżawy została zawarta na czas nieoznaczony lub na okres co najmniej 5 lat, jednak nie krótszy niż do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy. Jednocześnie, jak wynika z mającego w tych sprawach zastosowanie przepisu art. 38 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, mienie wchodzące w skład Zasobu może być wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem art. 38a (zapewnienie dzierżawcy lub najemcy prawa kupna przedmiotu dzierżawy lub najmu).

21 Sąd pierwszej instancji w tym miejscu trafnie zauważył, że umowa dzierżawy dotycząca gruntów pochodzących z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest umową o szczególnym charakterze, ponieważ mają do niej zastosowanie przepisy powołanej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Stwierdzenie to oznacza jedynie, iż umowa dzierżawy podlega pewnym dodatkowym rygorom związanym z przedmiotem (użytki rolne z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) i okresem obowiązywania. Sama konstrukcja umowy dzierżawy i związane z nią dodatkowe uregulowania wynikają z przepisów art. 693-707 kodeksu cywilnego. Tak więc to "na zasadach kodeksu cywilnego" istnieje możliwość poddzierżawienia przedmiotu dzierżawy, z jednym tylko warunkiem sprecyzowanym w art. 698 kc, iż bez zgody wydzierżawiającego dzierżawca nie może oddawać przedmiotu dzierżawy osobie trzeciej do bezpłatnego używania, ani go poddzierżawiać, a w razie naruszenia powyższego obowiązku wydzierżawiający może dzierżawę wypowiedzieć bez zachowania terminów wypowiedzenia.

22 Zgodnie z tym unormowaniem umowa poddzierżawy z 29 listopada 2007 r. została zawarta pomiędzy K. S. a G. K. - za zgodą Agencji Nieruchomości Rolnych, do Zasobu której należał poddzierżawiany grunt. Zgoda ta wynika wprost z pisma Agencji z 9 listopada 2007 r. (k. 89 akt adm.), a także innych zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dokumentów (umowa poddzierżawy k. 88; aneks nr 1/2008 do umowy poddzierżawy k. 87).

23 Niezależnie od spełnienia powyższego ustawowego warunku należy zwrócić uwagę na sformułowanie przepisu § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r., z którego wynika, iż przy określaniu powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie akcent położony został na dzierżawieniu ziemi należącej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, nie zaś na bezwzględnym wymogu dzierżawienia ziemi od Agencji Nieruchomości Rolnych. Okoliczność ta potwierdza prawidłowość wykładni o możliwości poddzierżawy za zgodą wydzierżawiającej Agencji.

24 W konsekwencji nie do przyjęcia jest argument skarżącego, iż racjonalną możliwość weryfikacji spełnienia warunków przyznania pomocy, a także gwarancję pewności obrotu, może dawać jedynie umowa dzierżawy. Dokładnie tę samą możliwość daje także umowa poddzierżawy, zawarta za zgodą wydzierżawiającej Agencji.

25 W tej sytuacji chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 3 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r.

26 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.