Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2021 r., II GSK 217/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2021 r., II GSK 217/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 289/20 w sprawie ze skargi "A." S.A. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 289/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi "A." S.A. w G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] stycznia 2020 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi "A." S.A. w G., ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

4 Zarzucił naruszenie:

5 1. prawa materialnego, tj. art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140; dalej "u.t.d.") w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewoźnik uprawniony na podstawie właściwego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie regularnego przewozu osób w warunkach konkurencji niemającej charakteru niszczącego korzysta z przymiotu strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób zainicjowanym przez inny podmiot zamierzający prowadzić taką działalność na tej samej trasie i w tym samym czasie w sytuacji, gdy powołany przepis prawa materialnego stanowi źródło interesu prawnego legitymującego do udziału w sprawie inicjowanej wnioskiem podmiotu zamierzającego prowadzić opisaną działalność tylko tych przewoźników, dla których działalności projektowana linia regularna niesie za sobą potencjalne zagrożenie i to w stopniu niszczącym, a nie w jakimkolwiek zakresie;

6 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") poprzez pominięcie wynikającej z materiału dowodowego istotnej dla sprawy okoliczności rezygnacji przez wnioskodawcę z udzielonego zezwolenia oraz wskazanie w treści uzasadnienia wyroku takiej treści decyzji Kolegium, która nie została nigdy w tej decyzji użyta, co oznacza niezapoznanie się z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnosząc skargę kasacyjną, organ zażądał rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

9 Wyjaśnić na wstępie należy również, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej "nowela"), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że inaczej podano). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

10 Z uwagi na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a skarga kasacyjna została uznana za niezasadną. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a.

11 Należy w tym miejscu wskazać, że Burmistrz Władysławowa decyzją z [...] maja 2019 r. udzielił B. Sp. z o.o. Oddział w T. (dalej "uczestniczka postępowania") zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] przez [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. SKO w Gdańsku umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając, że samo występowanie konkurencji na rynku przewozów nie uzasadnia interesu prawnego innych przewoźników (w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.) w sprawie dot. zmiany zezwolenia udzielonego wnioskodawcy. Organ uznał, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób realne kolizje czy też przewidywane kolizje godzin odjazdów w ciągu 2 miesięcy przekładają się na spadek rentowności linii obsługiwanej przez skarżącą, nie wskazała też, ilu pasażerów może stracić i jakie to ma skutki ekonomiczne. Tym samym skarżąca nie wykazała zagrożenia w stopniu niszczącym dla rentowności linii [...]. Z tych powodów organ przyjął, że skarżąca nie posiada interesu prawnego wywiedzionego z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. i tym samym nie jest stroną postępowania uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie zezwolenia udzielonego innemu przewoźnikowi.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższą decyzję, stwierdzając, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej jest, oprócz wnioskodawcy, każdy podmiot prowadzący tego rodzaju legalną działalność na tej samej trasie w tym samym czasie. Ocena przesłanki "zagrożenia dla linii istniejącej" doprowadzić może do wydania decyzji uwzględniającej wniosek w przypadku braku zagrożenia lub odmawiającej wydania zezwolenia w razie potwierdzenia jego zaistnienia. Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia dokonane przez uczestniczkę postępowania zrzeczenie się zezwolenia, dokonane oświadczeniem z [...] czerwca 2019 r., ponieważ w aktach sprawy nie było decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o udzieleniu ww. zezwolenia.

13 Stanowisko to zostało zakwestionowane przez organ w złożonej skardze kasacyjnej.

14 Przed odniesieniem się zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

15 W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

16 Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

17 Dodać też trzeba, że autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzuty w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zobowiązany jest na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do wskazania, jaki był związek naruszenia przepisów określonych w skardze kasacyjnej z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie. Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na treść wyroku. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem jednoczesne stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Wpływ ten należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 41/17, 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17).

18 Jeżeli autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania w pierwszej kolejności rozpoznawane są te drugie, ponieważ kontrola orzeczenia pod kątem zgodności z normami prawa materialnego możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób prawidłowy i nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania.

19 W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA z: 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08).

20 W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga skarżącej zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Okoliczność, że Sąd nieprawidłowo przytoczył treść zaskarżonej decyzji nie miała wpływu na wynik sprawy, a w każdym razie organ wpływu takiego nawet nie próbował wykazać. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu Sąd pierwszej instancji nie pominął tego, że uczestniczka postępowania zrezygnowała z udzielonego zezwolenia, lecz jedynie ocenił tę okoliczność odmiennie niż organ.

21 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., NSA wyjaśnia, że obowiązek sądu wynikający z wskazanego przepisu, sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Z tego wynika, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji wyłącznie na podstawie akt sprawy i nie pominął powołanych w omawianym zarzucie okoliczności. Podobnie jak w przypadku omawianego powyżej zarzutu należy stwierdzić, że organ nie wykazał, jaki wpływ na wynik sprawy miało błędne przytoczenie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Innymi słowy należy stwierdzić, że WSA nie postąpił wbrew zakazowi zawartemu w przepisie art. 133 § 1 p.p.s.a. Organ nie przywołał w skardze kasacyjnej żadnego argumentu, który mógłby podważyć. Zauważyć należy, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy do podważania stanu faktycznego czy zwalczania wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu, do którego to obowiązku Sąd pierwszej instancji zastosował się, wydając zaskarżony wyrok.

22 Wobec tego zarzuty sformułowane w pkt 2 skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

23 NSA nie podziela również zarzutu naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. w związku z art. 28 k.p.a. przez uznanie, że przewoźnik uprawniony na podstawie właściwego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie regularnego przewozu osób w warunkach konkurencji niemającej charakteru niszczącego korzysta z przymiotu strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób zainicjowanym przez inny podmiot zamierzający prowadzić taką działalność na tej samej trasie i w tym samym czasie.

24 Stosownie do art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

25 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym przez zagrożenie dla istniejących linii regularnych, o jakim mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d., należy rozumieć zarówno zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu). Natomiast rozważania organów, pozbawione takiej analizy uznawano za zbyt ogólnikowe i przedwczesne – jako przeprowadzone w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy, podkreślając że nie wynika z nich, aby okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i rozważone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1426/17; 20 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3242/17; 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08). Przewidziana art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a, b u.t.d. reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu.

26 Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że zagrożenie dla istniejących linii przewozowych stanowić może potencjalnie każda nowoutworzona linia obsługująca tę samą trasę. Każde nowe połączenie na tej samej linii będzie miało wpływ na rentowność linii istniejącej, z tym że ocenie z punktu widzenia zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. podlega stopień tego wpływu. Organ administracji zobowiązany jest zatem w postępowaniu o zezwolenie na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej na trasie, która jest obsługiwana w tym samym czasie przez inne linie ocenić, czy wpływ wywierany przez nowoprojektowaną linię nie będzie miał charakteru niszczącego (stanowiącego zagrożenie dla linii istniejącej). Oceny takiej dokonać należy jednak w ramach postępowania administracyjnego, ze wszystkimi wynikającymi stąd dla strony gwarancjami.

27 Słusznie więc WSA wywiódł, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej jest, oprócz wnioskodawcy, każdy podmiot prowadzący tego rodzaju legalną działalność na tej samej trasie w tym samym czasie. Ocena przesłanki "zagrożenia dla linii istniejącej" doprowadzić może do wydania decyzji uwzględniającej wniosek w przypadku braku zagrożenia lub odmawiającej wydania zezwolenia w razie potwierdzenia jego zaistnienia, a nie do ograniczenia kręgu stron postępowania.

28 W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, dokonawszy prawidłowej wykładni przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., zasadnie uznał, że skarżąca spełniła przesłanki do bycia stroną postępowania, określone w art. 28 k.p.a., a jej odwołanie powinno zostać rozpoznane.

29 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.