Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., II GSK 215/14

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., II GSK 215/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska Małgorzata Korycińska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 253/11 w sprawie ze skargi A. U. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę, 3. zwrócić A. U. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę A. U. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia.

3 Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

4 Pismem z dnia 4 lutego 2011 r. złożonym Naczelnikowi Urzędu Celnego w G. pełnomocnik A. U. wniósł sprzeciw w trybie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.; dalej: u.s.d.g.) wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych.

5 Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w G. poinformował A. U., że do 9 grudnia 2010 r. organ prowadził kontrolę w lokalu gastronomicznym J. G. w W. W jej trakcie został zajęty automat do gry stanowiący własność firmy A. Organ nie prowadził i nie prowadzi kontroli wobec A. U., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A.

6 A. U. złożył zażalenie na pismo Naczelnika Urzędu Celnego w G. z dnia [...] lutego 2011 r., uznając je za postanowienie.

7 Dyrektor Izby Celnej w G., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 84c ust. 16 u.s.d.g., postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo Naczelnika Urzędu Celnego w G. z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że A. U. nie był kontrolowanym w sprawie, wobec czego nie mógł wnieść skutecznie sprzeciwu, który to środek, zgodnie z art. 84c ust. 1 u.s.d.g., przysługuje tylko kontrolowanemu przedsiębiorcy, którym był J G. Poza tym organ stwierdził, że zaskarżone pismo nie stanowiło postanowienia organu i nie mogło podlegać zaskarżeniu w trybie art. 84c ust.10 u.s.d.g.

8 Oddalając skargę A. U. na powyższe postanowienie Sąd I instancji uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego za prawidłowe co do zasady. Podkreślił, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w S. nie było postanowieniem, a jedynie pisemną informacją, że w stosunku do skarżącego nie toczyła się i nie toczy kontrola działalności gospodarczej. Informacja, że nie jest możliwe odstąpienie od czynności kontrolnych z uwagi na ich nieprowadzenie nie jest, w ocenie Sądu I instancji, ani orzeczeniem o odstąpieniu od czynności kontrolnych, ani orzeczeniem o ich kontynuowaniu, o jakich to rozstrzygnięciach mowa jest w art. 84c ust. 9 u.s.d.g.

9 Sąd Wojewódzki stwierdził ponadto, że z art. 28 k.p.a. nie wynika, by o statusie strony organ mógł orzekać w formie postanowienia.

10 Wniesienie zażalenia na pismo organu, które nie jest postanowieniem nie jest dopuszczalne, wobec czego zaskarżone postanowienie zawierało prawidłowe rozstrzygnięcie. W podstawie prawnej wyroku Sąd I Instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

11 Skargą kasacyjną A. U. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

12 I. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

13 1) art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 84c ust. 9 u.s.d.g. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] lutego 2011 r. nie jest postanowieniem; a w konsekwencji naruszeń wskazanych w pkt 2);

14 2) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki,

15 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację faktu braku stosowania dwóch wyżej wymienionych przepisów k.p.a. przez organ II instancji, a w efekcie ich niezastosowanie także przez Sąd, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone przez Naczelnika Urzędu Celnego w S. nie było przeprowadzone zgodnie z prawem;

16 4) art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację błędnego uznania przez organ I i II instancji, że urządzenia eksploatowane przez skarżącego mogą być urządzeniami wykazującymi wszystkie lub niektóre cechy automatu o niskich wygranych oraz poprzez faktyczną akceptację naruszeń prawa dokonanych przez organ niższej instancji, a w efekcie akceptację naruszenia przez organy administracji wyżej wskazanych naczelnych zasad postępowania administracyjnego;

17 II. prawa materialnego:

18 1) art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 7, art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 79b, art. 79 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 79 ust. 9, art. 80 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 80 ust. 5, art. 80b, art. 81 ust. 1 i 2 u.s.d.g. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji wystąpienia ku temu ustawowych przesłanek oraz faktyczną akceptację braku ich stosowania przez organy administracji I i II instancji;

19 2) art. 79, 79a, 80, 80a, 81 ust. 2, art. 81a, 82 i 83 w zw. z art. 84 ust. 1a u.s.d.g. w zw. z art. 235 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację nieprawidłowej wykładni ww. przepisów dokonanej przez organ I i II instancji i w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, polegającą na przyjęciu, iż skarżący jest podmiotem podlegającym szczególnemu nadzorowi podatkowemu, a w konsekwencji jego uprawnienia wobec prowadzonej przez organ kontroli są ograniczone;

20 3) art. 84c ust. 3 u.s.d.g. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację nieprawidłowej wykładni ww. przepisów dokonanej przez organy I i II instancji i w efekcie jego błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, a polegającą na przyjęciu, iż w wypadku usprawiedliwionego braku wiedzy kontrolowanego przedsiębiorcy o przeprowadzonej kontroli, wynikłej wskutek braku informowania go o jej wszczęciu, nie jest możliwe złożenie sprzeciwu w terminie 3 dni od dnia powzięcia wiadomości o wszczęciu kontroli oraz faktyczną akceptację błędnego stanowiska organu II instancji w tym zakresie;

21 4)art. 84c pkt 12 u.s.d.g. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez akceptację jego niezastosowania przez organy, a w efekcie jego niezastosowanie także przez Sąd, w sytuacji gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, albowiem organ nie rozpatrzył sprzeciwu w terminie 3 dni od dnia jego wniesienia, co skutkuje uznaniem go za zasadny;

22 5) art. 80 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez akceptację ich błędnej wykładni dokonanej przez organy I i II instancji, a w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, a polegającą na przyjęciu, że nie posiada statusu strony ani statusu kontrolowanego podmiot, gdy kontrola prowadzona jest w części lokalu oddanej temu podmiotowi w najem i wobec urządzenia stanowiącego tego podmiotu własność i przez ten podmiot eksploatowanego, a zamiast niego status kontrolowanego przypisywany jest wynajmującemu temu podmiotowi część lokalu.

23 Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

24 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

25 Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2271/11 Naczelny Sąd Administracyjny, zawiesił postępowanie w sprawie wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 84/12, przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) przysługuje skarga do sądu administracyjnego?". Skład ocenił, że wyjaśnienie powyższej wątpliwości będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

26 W związku z podjęciem w dniu 13 stycznia 2014 r. uchwały po rozpoznaniu ww. zagadnienia prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 28 stycznia 2014 r., podjął zawieszone postępowanie w rozpoznawanej sprawie. Po podjęciu postępowania sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II GSK 215/14.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

28 Kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na postanowienie wydane na skutek wniesienia przez skarżącego sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, o którym mowa w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie składu orzekającego powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepis art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. nie ma znaczenia dla przyjęcia, że poddane kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcie stanowi w istocie odmowę rozpatrzenia sprzeciwu, czy też jak wskazuje się w piśmiennictwie quasi-sprzeciwu (vide: Dariusz Zalewski: "Sprzeciw na czynności kontrolne w orzecznictwie sądów administracyjnych", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1 (34)/2001). Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący złożył sprzeciw w oparciu o art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który nie został rozpatrzony wobec przyjęcia, że wniósł go przedsiębiorca, u którego nie były prowadzone czynności kontrolne.

29 Zgodnie z powołanym art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Sprzeciw wnoszony jest na piśmie do organu wykonującego kontrolę, w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli (ust. 2 i 3 omawianego przepisu). Wniesienie sprzeciwu powoduje zarówno wstrzymanie czynności kontrolnych jak i wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli (ust. 5 i 6).

30 W myśl natomiast art. 84c ust. 9 u.s.d.g. organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o:

31 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych;

32 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych.

33 Na postanowienie to przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego otrzymania. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (ust. 10).

34 Skutki uchybienia terminom do rozpoznania sprzeciwu i rozpoznania zażalenia określa odpowiednio ust. 12 i 13 art. 84c powołanej ustawy. Według pierwszego z przepisów, nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 (odstąpienie od czynności kontrolnych). Nierozpatrzenie w terminie zażalenia jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia uznającego słuszność wniesionego zażalenia (art. 84c ust. 13 u.s.d.g.).

35 Na tle przytoczonej regulacji prawnej w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała daleko idąca rozbieżność co do właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowana środków wobec postanowień wydanych w postępowaniu kontrolnym. Składy orzekające NSA przyjmowały bowiem zarówno, że na postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 120/12, z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 695/12, z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1431/12, z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1417/12, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2259/12 oraz z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2911/12), jak i że na postanowienie w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienia NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1073/11, z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1808/12, z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 2215/12 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 2335/12).

36 Nadto w szeregu innych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli instancyjnej postanowień (lub decyzji o umorzeniu postępowania) wydanych w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu nie kwestionował właściwości sądów administracyjnych (wyroki NAS: z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 345/10, z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II FSK 75/11, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt: II GSK 2470/11, II GSK 2450/11, II GSK 2451/11, II GSK 2452/11, II GSK 2453/11 oraz II GSK 2449/11, z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1532/2011).

37 W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 84/12 postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r., w toku rozpoznania skargi kasacyjnej tego samego skarżącego, który wniósł skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne "czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust.1 ustawy o swobodzie gospodarczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego".

38 Rozstrzygając to zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 uchwałę, że "na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84 c ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego".

39 Powołana uchwała jest tzw. uchwałą konkretną, bowiem podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Jednakże jej moc wiążąca nie odnosi się tylko do konkretnej sprawy. Uchwały konkretne posiadają bowiem w innych sprawach sądowoadministracyjnych także ogólną moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

40 Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego" C.H. Beck Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu NSA. Tym samym więc nieprzedstawienie przez Sąd orzekający w tej sprawie (który podziela pogląd zaprezentowany w uchwale) zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w drodze kolejnej uchwały składowi siedmiu sędziów oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany poglądem wyrażonym w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13. Powołany już art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

41 Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Wskazany w podstawie prawnej postanowienia przepis stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

42 O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.