Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., II GSK 186/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., II GSK 186/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 622/16 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 622/16 po rozpoznaniu skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w nią w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r., oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 64 i art. 140aa ust. 1 – 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej: P.r.d.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "K.p.a.") nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł, jak za brak zezwolenia kategorii IV.

4 Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD") zaskarżoną decyzją z 19 stycznia 2016 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ust 35a, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 140aa ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.r.d., art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm., dalej: "u.d.p."), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego P.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowo Transportowe "[...]" P. K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

5 W uzasadnieniu GITD wskazał, że [...] lipca 2015 r., w miejscowości Tęgoborze, na drodze krajowej nr 75, zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz trzyosiowej naczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował H. R., który wykonywał przejazd z ładunkiem płyt granitowych w imieniu Strony. Strona realizowała kontrolowanym pojazdem członowym krajowy transport drogowy rzeczy z miejscowości Roztoka do miejscowości Stary Sącz.

6 W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej 11,05 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), czyli przekroczenie o 1,05 t dopuszczalnego nacisku. W trakcie kontroli nie stwierdzono przekroczenia innych parametrów kontrolowanego pojazdu członowego.

7 Organ wskazał, że droga krajowa nr 75 na odcinku, na którym doszło do zatrzymania pojazdu została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., mocą rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r. poz. 802).

8 Organ wskazał również, że miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z [...] kwietnia 2015 r., który zatwierdzał stanowisko do ważenia pojazdów. Pojazd członowy został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te legitymowały się w chwili kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Krakowie z terminami ważności do [...] października 2016 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kontrolowanemu kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd członowy zważono jednokrotnie, gdyż kierowca nie wnosił o ponowne ważenie.

9 Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli.

10 GITD zgodził się z organem I instancji, iż w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii IV w wysokości 5.000 zł, stosownie do art. 140ab ust. 1 pkt 2 P.r.d. Wskazał również, że zgodnie z art. 64 ust. 2 P.r.d., pojazdem nienormatywnym, na przejazd którego uzyskano zezwolenie nie można przewozić ładunku innego niż ładunek niepodzielny, za wyjątkiem zezwoleń kategorii I lub II. Stosownie natomiast do treści art. 140 ab ust. 2 P.r.d., w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.

11 Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu z [...] września 2015 r., organ nie zgodził się z twierdzeniem Strony, że ładunek został prawidłowo rozłożony na przestrzeni ładunkowej naczepy, bowiem w trakcie kontroli stwierdzono przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego, przy jednoczesnym nieprzekroczeniu jego dopuszczalnej masy całkowitej. Przyczyną powyższego było natomiast niewłaściwe rozłożenie ładunku na naczepie. Organ nadmienił, że podmiot wykonujący przejazd powinien znać parametry pojazdu, którym zamierza wykonać przewóz i to w jego gestii pozostaje przyjęcie takich rozwiązań organizacyjnych, które pozwolą mu na ich ustalenie. GITD uznał również, że istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW w celu pomiaru osi, co jednak w żaden sposób nie wyklucza możliwości ustalenia nacisku osi za pomocą dwóch wag niepołączonych za pomocą interfejsu. Nie ma obowiązku łączenia dwóch wag SAW, a jedynie istnieje taka możliwość. W przypadku niepołączenia wag, każda z nich wskazuje nacisk koła osi pojazdu, których zsumowanie daje wartości nacisków poszczególnych osi pojazdu.

12 Organ odwoławczy wyjaśnił również, że procedura odjęcia od uzyskanych wyników ważenia błędu pomiaru, nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Uregulowana została w akcie prawa wewnętrznego, tj. w Zarządzeniu nr 28/2014 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 września 2014 r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Organ wskazał, że procedura ta wprowadzona została wyłącznie na korzyść kontrolowanych, nie stosuje się jej, jeżeli w efekcie jej zastosowania suma naliczonych kar byłaby wyższa od kwoty naliczonej z odczytu wskazania wagi bez stosowania tolerancji. GITD podkreślił, że w niniejszej sprawie odjęcie błędu pomiaru nie spowodowało nałożenia na skarżącego wyższej kary pieniężnej.

13 Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 7 października 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą.

14 W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w przedmiotowej sprawie kara pieniężna została wymierzona skarżącemu za przejazd nienormatywnym pojazdem z ładunkiem podzielnym po drodze krajowej nr 75, na odcinku, na którym zgodnie z Lp. 62 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, droga ta została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Przy tego rodzaju przekroczeniu, naruszony został art. 64 ust. 2 P.r.d., zgodnie z którym zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Dodać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 35b P.r.d., ładunkiem podzielnym jest ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody, mógł być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. W zakresie tej definicji mieszczą się przewożone przedmiotowym pojazdem płyty granitowe.

15 W konsekwencji naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, określonego w art. 64 ust. 2 P.r.d., w świetle art. 140ab ust. 2 P.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Ustawodawca nie przewidział odrębnej kary za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków podzielnych, lecz uregulował konstrukcję prawną polegającą na zastosowaniu kary jak za przejazd bez zezwolenia, bez sprecyzowania konkretnej kategorii zezwolenia. Z art. 64 ust. 3, art. 64a-64g oraz z załącznika nr 1 do P.r.d. wynika, że ustawodawca przewidział siedem kategorii zezwoleń, natomiast w art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 P.r.d., uregulował wysokość kary pieniężnej za brak każdego z zezwoleń. Wyjaśnienia wymaga, że w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania zezwolenia kategorii I i kategorii II, ponieważ zezwolenie kategorii I nie ma zastosowania do dróg krajowych, natomiast zezwolenie kategorii II, jak stanowi art. 64b ust. 1 tej ustawy, jest wydawane na przejazd nienormatywnego pojazdu wolnobieżnego, ciągnika rolniczego albo zespołu pojazdów składającego się z pojazdu wolnobieżnego lub ciągnika rolniczego i przyczepy specjalnej.

16 W związku z przyjętą przez ustawodawcę konstrukcją polegającą na zastosowaniu, w przypadku naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków podzielnych, kary jak za przejazd bez zezwolenia, niezasadny jest podniesiony przez Skarżącego zarzut rażącego naruszenia art. 6 K.p.a., poprzez nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej za brak zezwolenia klasy IV, którego uzyskanie nie jest możliwe w przypadku realizacji przewozu ładunku podzielnego. Przy tego rodzaju naruszeniu, polegającym na przewozie pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, kara pieniężna nie jest nakładana za brak zezwolenia, którego w świetle obowiązujących przepisów nie można uzyskać, lecz za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, o którym mowa w art. 64 ust. 2 P.r.d. Odniesienie się natomiast do konkretnej kategorii zezwolenia ma na celu ustalenie wysokości kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie.

17 W ocenie Sądu, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 75 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, jako dowód, wyniku pomiaru dokonanego przenośnymi, nieautomatycznymi wagami typu SAW 10C przeznaczonymi do pomiarów statycznych, które nie spełniają warunków przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 26, poz. 152) w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych. Skarżący wiąże powyższy zarzut z brakiem powtórnego ważenia pojazdu w trakcie kontroli, zastosowaniem przez organ 2% marginesu błędu zastosowanych wag SAW 10C oraz dokonaniem ważenia pojazdu za pomocą pary wag jednak nie połączonych za pomocą interfejsu.

18 Z protokołu kontroli wynika, że kierowca zatrzymanego pojazdu został poinformowany o przysługujących mu uprawnieniach w tym o możliwości wnoszenia o dokonanie powtórnego ważenia pojazdu. Skarżący potwierdził podpisem oświadczenie w tej kwestii. Z protokołu kontroli wynika również, że kierowca nie wniósł żadnych zastrzeżeń do procedury kontroli oraz dokonanego ważenia pojazdu. W tych okolicznościach zastrzeżenia skarżącego są związane z zaniechaniem kierowcy, za którego zatrudnienie, jak i odpowiednie przeszkolenie również w zakresie postępowania w trakcie kontroli drogowej, odpowiada skarżący.

19 W związku z powyższym, zdaniem Sądu, argumentacja dotycząca obowiązkowego dwukrotnego ważenia pojazdu przez organ w trakcie kontroli jest niezasadna, tym bardziej, że argumentacja ta mogłaby być podnoszona również przy dwukrotnym, czy też trzykrotnym, jak i kolejnym zważeniu pojazdu, w których ze względu na dopuszczalny margines błędu pomiaru, najprawdopodobniej nie uzyskano by identycznych wartości. Dlatego też organy Inspekcji Transportu Drogowego słusznie, przyjęły uwzględnianie 2% błędu pomiaru.

20 WSA uznał za zasadny argumentacją organów Inspekcji Transportu Drogowego, że instrukcja obsługi zastosowanych w niniejszej sprawie wag typu SAW 10C, nie wyklucza możliwości ważenia nacisku pojedynczej osi za pomocą dwóch nie połączonych ze sobą wag. Instrukcja ta zawiera zapis o istniejącej możliwości połączenia dwóch wag w celu pomiaru nacisku osi, nie oznacza to jednak, że połączone odpowiednim przewodem wagi uzyskują nowe właściwości techniczne wpływające na precyzję pomiaru. Połączenie wag wpływa natomiast na sposób odczytu wyniku pomiaru ważenia, w taki sposób, że przy połączonych wagach podawany jest wynik nacisku ważonej osi, a nie kół tej osi, podczas gdy przy ważeniu nacisku osi za pomocą wag nie połączonych, na urządzeniu podawany jest nacisk każdego z kół, a nacisk osi uzyskiwany jest poprzez dodanie wyniku nacisku kół. Powyższe, w ocenie Sądu, nie ma żadnego wpływu na prawidłowość wyniku ważenia nacisku osi, jeżeli nacisk kół zostanie prawidłowo dodany.

21 Sąd uznał także, za niezasadny zarzut naruszenia art. 140aa ust. 4 pkt 1 i pkt 2 P.r.d., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż skarżący oraz kierowca nie mieli rzeczywistego wpływu na powstanie naruszenia, a tym bardziej nie godzili się na jego powstanie, gdyż ogólna masa pojazdu wraz z przewożonym ładunkiem nie zbliżyła się nawet do dopuszczalnych prawem 40 000 kg, a ładunek w postaci płyt granitowych rozmieszczony był w przestrzeni ładunkowej równomiernie.

22 W rozpoznawanej sprawie przewóz dotyczył płyt granitowych, w związku z czym nie miał w sprawie zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 P.r.d., odnoszący się do ładunków sypkich oraz drewna.

23 Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, zgodnie z którą o dochowaniu należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz braku wpływu na przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi na drogę miałoby świadczyć nieprzekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Skarżący, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 P.r.d., był obowiązany przestrzegać normy, z której wynika, że ładunek umieszcza się na pojeździe w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Zachowanie normy w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu nie daje gwarancji normatywności pojazdu w zakresie nacisków osi na drogę, z czego podmiot profesjonalnie zajmujący się przewozami towarów powinien zdawać sobie sprawę. Wyjazd zatem na drogę publiczną pojazdem, w sytuacji, w której kierowca nie zna rzeczywistej wartości nacisku osi na drogę świadczy o niedochowaniu należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i jednocześnie o niemożności zastosowania w takim przypadku art. 140aa ust. 4 pkt 1 P.r.d.

24 Odnosząc się do zarzutu naruszenia dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym oraz źródeł prawa pierwotnego Unii Europejskiej, Sąd wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy naruszenia dotyczącego nacisku pojedynczej osi napędowej ale w krajowym transporcie drogowym. Dyrektywa Rady 96/53/WE w pkt 12 preambuły, zakłada natomiast możliwość ograniczenia w zakresie innych parametrów niż długość i szerokość przyjęcia na swoim terytorium innych wartości niż określone w dyrektywie jedynie wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym. Dlatego też reguły stosowania przepisów unijnych w przedmiotowej sprawie zaprezentowane w przytoczonym przez Skarżącego piśmie GITD z [...] października 2015 r. odnoszą się do przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym.

25 W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały błędnych ustaleń faktycznych dotyczących stwierdzonego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, co skutkowało nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej w niewłaściwej wysokości. Z protokołu kontroli wynika, że dokonany pomiar nacisku pojedynczej osi napędowej wykazał nacisk 11,35 t. Organ I instancji uwzględniając 2% tolerancję błędu, obniżył powyższy wynik o 300 kg, uzyskując nacisk w wysokości 11,05 t, z czym zgodził się organ II instancji. Organy obu instancji nie wzięły jednak pod uwagę faktu, że margines błędu pomiaru danym urządzeniem musi uwzględniać okoliczności, że urządzenie to może zarówno zawyżyć, jak i zaniżyć wynik. Tym samym, organy przyjęły, że użyte do pomiaru nacisku osi wagi typu SAW 10C mogły zawyżyć wynik ważenia w związku z czym dokonały jego obniżenia o 2% margines błędu. Jednakże, w ocenie Sądu podkreślenia wymaga, że powyższą procedurę należy stosować na korzyść strony postępowania administracyjnego, co zresztą GITD podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kierunek bowiem błędu pomiaru dokonanego danym urządzeniem, a więc zaniżenie bądź zawyżenie pomiaru, nigdy nie jest znany.

26 W związku z powyższym, w sprawie korzystniejszym dla skarżącego byłoby przyjęcie, że użyte w sprawie wagi zaniżyły wynik pomiaru, a w konsekwencji podniesienie uzyskanego wyniku nawet o maksymalną wartość 2% błędu. W wyniku tego uzyskano by wynik ważenia w wysokości 11,65 t, co klasyfikowałoby przedmiotowe naruszenie do kary przewidzianej jak za brak zezwolenia kategorii VII z przekroczeniem dopuszczalnej normy nacisku osi na drogę o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%, za co ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 2.000 zł.

27 WSA uzna, że organy Inspekcji Transportu Drogowego rozstrzygające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., uchybiając zasadzie prawdy obiektywnej poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i godząc w słuszny interes skarżącego, pomimo wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ skutkowało niewłaściwym zastosowaniem normy materialnej wynikającej z art. 140ab ust. 1 pkt 2 P.r.d.

28 Zdaniem Sądu organ I instancji nieprawidłowo nałożył na skarżącego, na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 2 P.r.d., karę pieniężną, jak za brak zezwolenia kategorii IV w wysokości 5.000 zł, z czym zgodził się organ II instancji. Zgodnie z Lp. 4 załącznika nr 1 do P.r.d., zezwolenie kategorii IV dotyczy pojazdów nienormatywnych o rzeczywistej masie całkowitej nie większej od dopuszczalnej oraz o parametrach wymiarowych (szerokość, długość, wysokość), nie większych niż tam wskazanych, a także o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Jednakże masa pojazdu nie przekroczyła dopuszczalnej masy całkowitej, parametry wymiarowe tego pojazdu nie były większe od wskazanych w Lp. 4 załącznika nr 1 do P.r.d., natomiast został przekroczony nacisk pojedynczej osi napędowej na drodze o dopuszczalnym nacisku do 10 ton i jak wskazano powyżej, należy przyjąć, że przekroczenie to było wyższe od wartości 11,5 t. Zgodnie z lp. 7 załącznika nr 1 do P.r.d., zezwolenie kategorii VII dotyczy pojazdów nienormatywnych o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI oraz o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Ponadto, zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a P.r.d., karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości, za brak zezwolenia kategorii VII, 2000 zł, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%.

29 Podsumowując Sąd wskazał, że organy rozpoznając ponownie sprawę uwzględnią wskazane przez Sąd nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego oraz ustalą karę pieniężną w prawidłowej wysokości odpowiadającej stwierdzonemu naruszeniu dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi na drogę.

30 Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP, poprzez złamanie generalnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne, stosując przepisy procedury administracyjnej.

31 Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi skarżącego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

32 Organ zarzucił:

33 1) naruszenie przepisów postępowania:

34 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej k.p.a) przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy obu instancji dokonały błędnych ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzonego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, co skutkowało nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej w niewłaściwej wysokości, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że uzyskany wynik dokonanego pomiaru nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu tj. 11,35 t (wynik rzeczywisty) nie daje podstaw do przyjęcia, że korzystniejszym dla skarżącego byłoby zawyżenie o 2% uzyskanego wyniku rzeczywistego, albowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują takiej możliwości postępowania, a treść stosowanego przez organy Inspekcji Transportu Drogowego aktu wewnętrznego tj. Zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 września 2014 r. nr 28/2014 w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, daje możliwość jedynie odjęcia 2% od wartości wskazanej przez wagę, zaokrąglone w górę do każdych pełnych 100 kg, co ma miejsce tylko wówczas, gdy odjęcie błędu pomiarowego byłoby korzystniejsze dla kontrolowanego, albowiem procedury korekty pomiarów nie są stosowane, jeżeli w efekcie jej zastosowania suma naliczonych kar byłaby wyższa od kwoty naliczonej z odczytu wskazania wagi bez stosowania tolerancji;

35 2) naruszenie przepisów postępowania:

36 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy Inspekcji Transportu Drogowego uchybiły zasadzie prawdy obiektywnej poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego godząc w słuszny interes skarżącego, pomimo wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, podczas gdy uchybienie takie nie powstało ponieważ organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych co do wartości przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, a zastosowane w sprawie obniżenie o 2% wartości stwierdzonego przekroczenia mieściło się w ramach uznania organu, albowiem odjęcie błędu pomiarowego wynika z wieloletniej praktyki organów Inspekcji i zawsze jest stosowane z korzyścią dla kontrolowanych, a ponadto stosowana przez organy Inspekcji procedura uwzględniania błędu pomiarowego została również zaaprobowana przez Sąd orzekający w sprawie (vide str. 10 uzasadnienia skarżonego wyroku), co jednoznacznie wskazuje, że w przedmiotowej sprawie organy nie naruszyły w żaden sposób słusznego interesu Skarżącego i prawdę obiektywną w toku postępowania administracyjnego osiągnęły;

37 3) naruszenie przepisów prawa materialnego:

38 - art. 140ab ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. dalej: p.r.d.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji do prawidłowo ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego i przyjęcie, że orzekające w sprawie organy Inspekcji Transportu Drogowego niewłaściwie zastosowały normę materialną wynikającą z art. 140ab ust. 1 pkt. 2 p.r.d., podczas gdy ustalony w sprawie stan faktyczny w sposób oczywisty wskazywał, że skarżący poruszał się po drodze krajowej nr 75 pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV, albowiem jedynie na taką kwalifikację prawną stwierdzonego naruszenia pozwalały dokonane pomiary kontrolowanego zespołu pojazdów w zakresie jego wymiarów, w tym: długości, szerokości, wysokości, masy rzeczywistej oraz nacisków osi, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że orzekające w sprawie organy Inspekcji w sposób właściwy zastosowały normę wynikającą z art. 140ab ust. 1 pkt. 2 p.r.d.;

39 4) naruszenie przepisów prawa materialnego:

40 - art. 140ab ust. 1 pkt. 3 p.r.d. poprzez jego nieprawidłową wykładnię przez Sąd I instancji i przyjęcie, że przepis ten może być zastosowany do wyniku pomiaru nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jaki został osiągnięty w przedmiotowej sprawie, po zastosowaniu tolerancji polegającej na podwyższeniu wartości wyniku rzeczywistego pomiaru o 2% jego wartości, podczas gdy uzyskany podczas kontroli wynik pomiaru nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu nie daje żadnych podstaw do zastosowania art. 140ab ust. 1 pkt. 3 p.r.d. i nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego za brak zezwolenia kategorii VII, albowiem brak jest podstawy prawnej do możliwości zastosowania wskazanej przez Sąd I instancji tolerancji polegającej na podwyższeniu wartości wyniku rzeczywistego pomiaru o 2% jego wartości.

41 Skarżący P. K. pismem z dnia [...].12.2017 r. wniósł o uzupełnienie akt o decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego znak: [...] z dnia [...].11.2017 r. Skarżący wskazał, że decyzją tą umorzono w całości postępowanie administracyjne w analogicznej sprawie przeciwko P. K. P.H.U.T. "[...]" z siedzibą w B.

42 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

43 Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

44 Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wadliwe przeprowadzone przez organ administracji postępowanie dowodowe doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, co w konsekwencji spowodowało, iż wadliwie orzeczono o wysokości kary pieniężnej za naruszenie przez stronę zakazu przejazdu pojazdem nienormatywnym.

45 Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska i argumentacji Sądu I instancji wskazującego na wady postępowania dowodowego przejawiające się w tym, że skoro dopuszczalne jest zaniżenie wyniku pomiaru o maksymalną wartość 2% w sytuacji ustalenia w zakresie przekroczenia dopuszczalnych nacisków pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu, przy użyciu wag SAW, to mając na uwadze słuszny interes skarżącego dopuszczalne byłoby także zawyżenie tego wyniku pomiaru o wskazaną wartość, co skutkowałoby ustaleniem ,iż skarżący winien dysponować zezwoleniem kategorii VII, a tym samym wartość o jaką nastąpiłoby przekroczenie dopuszczalnej normy nacisku osi dawałaby podstawę do wymierzenia niższej kary pieniężnej niż ta jaką orzeczono w sprawie.

46 W związku z powyższym należy podkreślić, że ustalenia wynikające z protokołu kontroli stanowią podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w kierunku odpowiedzialności za naruszenia związane z przejazdem po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Tak więc zasadnicze znaczenie dla ustalenia okoliczności kontroli i ważenia pojazdu ma protokół kontroli, który ma wagę dokumentu urzędowego. W rozpatrywanej sprawie istotny jest fakt, że kierowca kontrolowanego pojazdu zapoznał się z ustaleniami zawartymi w protokole i ten protokół podpisał. Z protokołu wynika, że pojazd był poddany jednemu ważeniu, na podstawie którego stwierdzono, że jest pojazdem nienormatywnym i wydano decyzję o wymierzeniu kary. Kierowca nie żądał bowiem powtórnego ważenia, dopuszczalnego w ramach procedury ustalania, czy pojazd nie jest pojazdem nienormatywnym. Okoliczności te nie zostały w żaden sposób podważone, a więc stanowią podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji publicznej. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji, w sytuacji braku podstaw do podważenia protokołu kontroli i zawartych w nim ustaleń, prowadzi do oceny sprawy w oparciu o ustalenia nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy.

47 Odnosząc się natomiast do oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracji zarządzenia nr 28/2014 GITD z 17 września 2014 r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (które przewidywało, że uzyskane wyniki ważenia osi pojazdu należy pomniejszyć o 2% i zaokrąglić do każdych pełnych 100 w górę), Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2881/14 i zaakceptowany następnie w wyroku tego Sądu z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2327/15, że wprawdzie wspomniane zarządzenie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy nałożenia na obywatela obowiązku, jednak normy w nim zawarte mogą zostać zastosowane na korzyść kontrolowanego podmiotu. Zauważyć należy, że praktyka pomniejszenia przez Inspekcję Transportu Drogowego wyników uzyskanych pomiarów nacisków osi jest de facto działaniem leżącym w interesie podmiotu kontrolowanego, ponieważ może skutkować zmniejszeniem wymiaru kary. Podkreślić należy, że wskazane zarządzenie nie przewiduje możliwości podwyższania wskazań i wartości ustalonych w wyniku ważenia pojazdu o wartość wskazaną w tym zarządzeniu, takiej możliwości nie przewidują także inne przepisy prawa.

48 Mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji oraz niezależnie od podnoszonych przez stronę zarzutów skarga kasacyjna podlega oddaleniu z innych powodów.

49 W tym stanie rzeczy w ocenie NSA niezależnie od zasady, o której mowa w art. 183 p.p.s.a. i z której wynika, że NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej to podkreślenia wymaga i to, że NSA - będąc sądem unijnym jest zobligowany - przy ocenie legalności postępowania przed Sądem I instancji oraz kontroli działalności administracji publicznej uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE. W przeciwnym wypadku bowiem, mogłyby doznać uszczerbku, wywodzone z przepisów prawa unijnego zasady: skuteczności, jednolitości oraz pierwszeństwa prawa unijnego.

50 Z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają szczególne obowiązki nałożone na sądy krajowe w zakresie zapewnienia skuteczności i pierwszeństwa prawa unijnego. Na sądach, a w szczególności na sądach ostatniej instancji, spoczywa obowiązek kontroli działań administracji publicznej w sposób umożliwiający wyeliminowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm - nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego.

51 W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić stanowisko tego Trybunału zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C – 127/17. W tym orzeczeniu TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt. 11, 12, 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia.

52 Z akapitu pierwszego art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE wynika, że akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

53 Akapit drugi tego przepisu stanowi natomiast, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.

54 W ocenie NSA ze stanowiska TSUE wynika, że wymieniona regulacja prawna, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym) podlegać powinna wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku), co ma z kolei tę konsekwencję, że za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do wymienionej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 przywołanej dyrektywy, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku).

55 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.