Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2019 r., II GSK 1859/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2019 r., II GSK 1859/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 157/18 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 157/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

3 Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

4 W dniu 29 maja 2017 r. przedstawiciele Zarządu Województwa Śląskiego stwierdzili ekspozycję w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...], ul. B. w m. S. dwustronnej tablicy reklamowej. Na okoliczność powyższego wykonywano dokumentację fotograficzną oraz sporządzano adnotacje urzędowe. W dniu 26 lipca 2017 r. (data na piśmie), po wszczęciu postępowania, H. poinformował o usunięcie przedmiotowej reklamy, załączając na dowód dokumentację zdjęciową. Zarząd Województwa Śląskiego decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 21 ust. 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2221 ze zm. – dalej u.d.p.) nałożył na S. G., prowadzącego działalność pod nazwą H. w S. karę pieniężną w wysokości 20.844,00 złote za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] (dz. nr [...]), ul. B. w m. S. pod ekspozycję dwustronnej tablicy reklamowej o treści: "[...]" - na wysokości skrzyżowania z ulicą K.

5 W odwołaniu S. G., poprzez pełnomocnika, zarzucił naruszenie prawa materialnego, które było podstawą wydania zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący wskazał, że nie był świadomy konieczności posiadania zezwolenia na lokalizację tablicy reklamowej, a przez to jego działanie nie było celowe. Odwołujący błędnie założył, iż może umieścić tablicę reklamową na słupie elektroenergetycznym. Nie posiadał wiedzy, iż wyżej wymieniony słup oświetleniowy wchodzi w skład pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Odwołujący współpracował z organem prowadzącym postępowanie wyjaśniające i niezwłocznie po wezwaniu przez właściwy organ zdjął tablicę reklamową, co udokumentował odpowiednią dokumentacją fotograficzną.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że eksponowanie reklamy w pasie drogowym drogi publicznej musi poprzedzać uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi. W skład drogi wchodzi jezdnia i chodnik. Tym samym chodnik niewątpliwie należy do pasa drogowego. Wyłączenia odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego reklamą bez zezwolenia nie sposób upatrywać w tym, że zajmujący pas nie był świadomy zajęcia. Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji (w tym fotografii przedstawiających miejsce usytuowania reklamy) wynika, że przedmiotowy słup znajduje się w ciągu chodnika.

7 W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucił:

8 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. a także art. 8 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i dokonanie błędnej oceny dowodów;

9 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 u.d.p., poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie na tej podstawie, iż "chodnik" wchodzi w skład pasa drogowego;

10 3) naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 ust. 1 u.d.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pas drogowy został zajęty.

11 W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że organ dokonał błędnej oceny dowodów, a ponadto nie dołożył wystarczającej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego. Organ na podstawie dokumentacji zdjęciowej przyjął, iż reklama umieszczona przez skarżącego na słupie elektroenergetycznym jest tożsama z zajęciem pasa drogowego w myśl ustawy o drogach publicznych.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na powyższą decyzję uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

13 Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 ww. przepisu). Jest to więc zasada, która ma służyć ochronie interesu publicznego i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednocześnie w świetle art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei według art. 4 pkt 6 u.d.p. chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Niewątpliwie więc chodnik jest częścią pasa drogowego, przez co organy miały prawo wydać decyzje, które obecnie są kwestionowane. Sąd pierwszej instancji wskazał, ze powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i znajduje już od wielu lat zastosowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, jednoznacznie stwierdził, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (ONSA 2001/1/11; por. uchwałę z tej samej daty, sygn. OPK 3/00, ONSA 2001/1/12). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z kolei w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. O tym iż doszło do zajęcia pasa drogowego świadczy jednoznacznie dokumentacja zdjęciowa dołączona do protokołu oględzin, która w tym przypadku nie budzi żadnych wątpliwości. Sąd podkreślił że, w świetle art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie można zatem dyskwalifikować dokumentacji, która legła u podstaw wydanych decyzji, gdyż może być ona podstawą ustaleń faktycznych. Sam skarżący w dniu 10 lipca 2017 r. zwracał się o uzgodnienie lokalizacji reklamy w pasie drogowym oraz wydanie stosownego zezwolenia. Charakter reklamy i jej umiejscowienie świadczą o jej ówczesnym przeznaczeniu dla pojazdów poruszających się drogą oraz dla pieszych, by mogli trafić do H. Zatem funkcjonalnie związana była z pasem drogowym, nawet jeśli znajdowała się ponad powierzchnią terenu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa)

14 W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący podniósł:

15 - naruszenie przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a; art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji obu organów, pomimo ze decyzje te zostały wydane przez organy bez wyczerpującego zebrania dowodów oraz wyjaśnienia i rozważenia stanu faktycznego sprawy w kwestii przebiegu granic pasa drogowego, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organy, że reklamy skarżącego znajdowały się w granicach pasa drogowego;

16 - naruszenie przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 81 k.p.a. przez przyjęcie za udowodnioną okoliczność przebiegu pasa drogowego oraz wyliczenie nałożonej kary, podczas gdy skarżący w toku postępowania kwestionował te ustalenia;

17 - naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 4 pkt. 1 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, przez błędne utożsamianie pasa drogowego z pojęciem "chodnika" i przyjęcie na tej podstawie, że nośniki reklamowe skarżącego znajdowały się w granicach pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...];

18 - naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że pas drogowy został zajęty.

19 Z powyższych względów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

22 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Kasator sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 art 80, art. 81 k.p.a. oraz zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych

23 Istotę sporu identyfikuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, zaś zarzut naruszenia prawa materialnego jest z nim funkcjonalnie związany.

24 Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Okoliczności te zostały w sposób nie budzący wątpliwości wykazane w przeprowadzonym przez organ postępowaniu i nie budzą żadnych wątpliwości w szczególności w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w tym pisma kierownika [...] z dnia 12 czerwca 2017 r., w którym to piśmie zostają potwierdzone okoliczności zajęcia pasa drogowego i chęć zawarcia umowy na korzystanie z przestrzeni w której zamieszczona jest tablica reklamowa, jak również podane są wymiary reklamy. W tym stanie rzeczy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego uznać należy za pozbawione racji.

25 Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że organ prawidłowo ustalił, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Nie ulega zatem wątpliwości, że w skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale również chodnik. Chodnik jako część drogi przeznaczonej dla ruchu pieszych mieści się w pojęciu pasa drogowego i o zajęciu pasa drogowego decyduje nie tylko zajmowanie gruntu na powierzchni chodnika, ale również przestrzeni nad chodnikiem ( vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2017 r. sygn.. akt II GSK 3098/15; z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn.. akt II GSK 113/12; oraz z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 300/12 ).

26 Należy wskazać, że zgodnie art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Za zajęcie pasa drogowego: (1) bez zezwolenia zarządcy drogi, (2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, (3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, w sytuacji określonej w tym przepisie (ust. 12).

27 Z regulacji tej wynika, że zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz wyrok z 14 października 2016r. sygn. akt II GSK 773/15).

28 Dodatkowo należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej, nie wykazał należytej staranności w jej sporządzeniu, albowiem formułując zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie wskazał, którego punktu z tego ustępu naruszenie to dotyczyło. Stanowi to istotny mankament skargi kasacyjnej i tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest oczywiście nie zasadny. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się, naruszenia jakiego przepisu prawa zarzuca skarga kasacyjna.

29 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.