Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r., II GSK 1779/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r., II GSK 1779/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2117/10 w sprawie ze skargi Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwał w sprawie odmowy wpisania na listę radców prawnych i wpisania na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 3. zasądza od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz Ministra Sprawiedliwości 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2117/10 po rozpoznaniu skargi Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwał o odmowie wpisu na listę radców prawnych i wpisania na listę radców prawnych, uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej Minister sprawiedliwości wpisał G. S. na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w K., oddalił skargę w pozostałej części i stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że G. S. w dniu 1 kwietnia 2009 r. na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), zwanej dalej ustawą o radcach prawnych, złożył wniosek o wpis na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. Wniosek ten uzasadnił posiadaniem tytułu doktora nauk prawnych i wykonywaniem jako przedsiębiorca wpisany do ewidencji działalności gospodarczej na podstawie załączonych do wniosku umów cywilnoprawnych od 1 maja 2003 r. czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej w Kancelarii Prawnej [...] Sp. j. w K.

4 Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. uchwałą z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] odmówiła wpisu G. S. na listę radców prawnych. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwałą z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy tę uchwałę. W obu uchwałach organy samorządowe uznały, że art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o radcach prawnych wymaga, by ubiegający się o wpis na listę radców prawnych wykonywał czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej w kancelarii radcowskiej lub adwokackiej pod kierownictwem radcy prawnego, lub adwokata, nie zaś na zasadach współpracy przedsiębiorcy z kancelarią. W wyniku odwołania od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] uchylił obie uchwały organów i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. W uzasadnieniu stwierdził, że czynności określone w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o radcach prawnych mogą być realizowane przez prowadzącego działalność gospodarczą, jeżeli tylko podstawą ich świadczenia jest umowa cywilnoprawna i wskazał na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez włączenie do akt opinii z Kancelarii Prawnej [...] Sp. j. w K. i przeprowadzenie rozmowy z G. S. celem ustalenia zakresu czynności wykonywanych przez niego w ramach umowy z tą Kancelarią.

5 Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego uchwałą z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 24 ust. 2 lit. c) w związku z art. 24 ust. 1 pkt 6 i art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o radcach prawnych ponownie odmówiła wpisania wnioskodawcy na listę radców prawnych wskazując, że wykonywanie czynności wymagających wiedzy prawniczej poza kancelarią przez podmiot gospodarczy współpracujący z kancelarią na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie spełnia warunku określonego w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o radcach. Uchwałą z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymało w mocy uchwałę z dnia [...] lutego 2010 r.

6 W odwołaniu do Ministra Sprawiedliwości G. S. wniósł o uchylenie powyższych uchwał i dokonanie wpisu na listę radców prawnych.

7 Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., w zw. z art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych uchylił powyższe uchwały organów obu instancji i wpisał G. S. na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy samorządowe w sposób wyczerpujący, co daje podstawę do wydania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji merytorycznej. Minister Sprawiedliwości wpisał wnioskodawcę na listę radców prawnych uznając, że spełnia przesłanki niezbędne do tego wpisu. Istotą regulacji określonej w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o radcach prawnych jest wykonywanie czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, nie zaś miejsce ich świadczenia.

8 W skardze na tę decyzję Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych zarzuciło naruszenie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o radcach prawnych przez przyjęcie, że współpraca w ramach działalności gospodarczej z kancelarią prawną na podstawie umowy cywilnoprawnej spełnia ustawowy wymóg świadczenia usług w kancelarii, tj. pod kierownictwem oraz poprzez kształcenie w zakresie wiedzy o zasadach wykonywania zawodu i etyce zawodowej.

9 Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania G. S. także wniósł o oddalenie skargi.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej Minister Sprawiedliwości wpisał G. S. na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. i oddalił skargę w pozostałej części, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości co do spełnienia przez G. S. wymogu określonego art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o radcach prawnych. Współpraca G. S. prowadzącego działalność gospodarczą oparta na umowie cywilnoprawnej z kancelarią adwokacką, polegająca na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych i pism procesowych w postępowaniach przed organami administracji publicznej i sądami w sprawach należących do działalności wymienionej kancelarii, wypełnia zawarty w tym przepisie wymóg wykonywania czynności "w kancelarii". Ograniczanie wykonywania czynności w ramach takiej umowy do czynności wykonywanych w określonym miejscu – w kancelarii, podważa, zdaniem Sądu I instancji, sens tego uregulowania. Nie chodzi tu bowiem o określenie w sensie fizycznym miejsca wykonywania czynności lecz wykonywanie w odpowiedniej formie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej. Zgodna z prawem jest więc ta część decyzji Ministra Sprawiedliwości, która uchyla obie uchwały samorządu radcowskiego odmawiające wpisu G. S. na listę radców prawnych. Sąd stwierdził, że art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych nie daje Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do wpisu kandydata na listę radców prawnych. Uprawnienia tego nie można wywodzić z przepisów procesowych, jak to uczynił Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd powołał się w tym zakresie na pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 30 lipca 1987 r. sygn. akt III PZP 15/87 i stwierdził, że to okręgowa izba radców prawnych rozpozna wniosek G. S. o wpis na listę radców prawnych, stosując przedstawioną interpretację art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o radcach prawnych.

11 W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

12 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych przez błędne przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości domniemywa swoje uprawnienie do dokonania w toku postępowania odwoławczego wpisu na listę radców prawnych, w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy, w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2a w zw. z art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o radcach prawnych wprost przewidują taką kompetencję Ministra Sprawiedliwości.

13 Minister Sprawiedliwości zarzucił też zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, to jest:

14 - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych poprzez błędne przyjęcie, że art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowią podstawy prawnej do dokonania wpisu na listę radców prawnych, podczas gdy Minister Sprawiedliwości działając jako organ odwoławczy posiada kompetencje do wydania decyzji o wpisie na listę radców prawnych;

15 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych poprzez przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. naruszył prawo materialne i uchylenie tej decyzji w części, w jakiej Minister Sprawiedliwości wpisał G. S. na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. i oddalenie skargi w pozostałej części, przez co decyzja ta nie odpowiada dyspozycji art. 138 k.p.a.

16 - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku i tezy o braku kompetencji Ministra Sprawiedliwości do merytorycznego rozpoznania wniosku G. S. o wpis na listę radców prawnych.

17 W uzasadnieniu tych zarzutów Minister Sprawiedliwości stwierdził, że kompetencja Ministra Sprawiedliwości do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynika z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych. Żaden bowiem przepis nie modyfikuje i nie ogranicza kompetencji Ministra Sprawiedliwości, jako organu odwoławczego. Powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 30 lipca 1987 r. sygn. akt III PZP 15/87 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 182/06 dotyczące zakresu stosowania przez Ministra Sprawiedliwości przepisów k.p.a. o postępowaniu odwoławczym. Stwierdził też, że Sąd I instancji wadliwie zinterpretował zakres nadzoru, jaki Minister Sprawiedliwości sprawuje nad samorządem radcowskim. Powołał pogląd dotyczący kompetencji nadzorczych i kontrolnych Ministra Sprawiedliwości wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt K 4/08 i z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06. Z uwagi na rozstrzygnięcie Sądu I instancji pozostawiona w obrocie prawnym część decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r. nie odpowiada treści art. 138 k.p.a.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna została uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak wszystkich argumentów przywołanych na uzasadnienie podniesionych w niej zarzutów.

20 Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości w części, w której Minister Sprawiedliwości wpisał G. S. na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. i oddalił skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w pozostałej części. Takim rozstrzygnięciem Sąd I instancji pozostawił w obrocie prawnym część merytoryczno-reformacyjnej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mocą której Minister uchylił uchwały organów samorządu radców prawnych odmawiające wpisu G. S. na wymienioną listę radców prawnych i dokonał wpisu wnioskodawcy na tę listę. Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie Ministra o wpisie na listę, pozostawiając w obrocie prawnym tę część jego decyzji, w której Minister uchylił uchwały organów samorządu radców prawnych. W ten sposób Sąd doprowadził do sytuacji, w której sprawa dokonania wpisu na listę radców prawnych zostaje niejako zawieszona, ponieważ nie została przekazana organom samorządu radcowskiego i przez to nie ma możliwości końcowego jej załatwienia.

21 Słuszny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, że pozostawienie w obrocie prawnym części decyzji Ministra Sprawiedliwości nie jest zgodne z dyspozycją art. 138 k.p.a. Kompetencje organu odwoławczego zarówno merytoryczne (w tym merytoryczno-reformacyjne), jak i kasacyjne zostały dokładnie określone przez ustawodawcę w art. 138 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy, uchylić w całości lub części i orzec co do istoty sprawy, bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji albo umorzyć postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może też wydać decyzję kasacyjną w warunkach, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Artykuł 138 k.p.a., co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, zawiera tzw. zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Przepis ten nie przewiduje wydania decyzji ograniczającej się jedynie do uchylenia decyzji organu I instancji w całości lub w części (w rozpoznawanej sprawie uchwał organów samorządu radców prawnych). Należy więc podzielić stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu I instancji byłaby dotknięta wadą nieważności (taki pogląd wyraził NSA oz. w Krakowie w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 13 października 1983 r. sygn. akt SA/Kr 706/83 oraz np. w wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 700/06).

22 Wymaga jednakże podkreślenia, że wadliwe w ten sposób rozstrzygnięcie Sądu I instancji było wynikiem prawidłowej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, tezy o braku kompetencji Ministra Sprawiedliwości do dokonania wpisu na listę radców prawnych. Sąd I instancji dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną miało polegać na zaniechaniu wyjaśnienia stanowiska o braku kompetencji Ministra Sprawiedliwości do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku G. S. o wpis na listę radców prawnych.

23 Minister Sprawiedliwości we wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej wywodzi kompetencję do wpisania kandydata na listę radców prawnych z treści przepisów powołanych też w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., to jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2a oraz w związku z art. 5 ust. 3, art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o radcach prawnych.

24 Faktem jest, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 240/11 stwierdził, że określone w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) sformułowanie "służy odwołanie" zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazuje, że Minister Sprawiedliwości jest organem odwoławczym, który w postępowaniu odwoławczym korzysta z wszystkich kompetencji określonych w art. 138 k.p.a. NSA swoją tezę oparł na zawodnym często rozumowaniu a contrario, stwierdzając, że w ustawie prawo o adwokaturze nie ma żadnego przepisu prawnego, który by wyłączał stosowanie w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 68 ust. 6a tej ustawy którekolwiek z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 k.p.a.

25 Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela tego stanowiska. Uważa, że z art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych wynika, że Ministrowi Sprawiedliwości przysługują w ramach nadzoru sprawowanego nad działalnością samorządu radcowskiego tylko takie środki prawne, które ustawa mu wprost i wyraźnie przyznaje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister powołał się m. in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt K 4/08. Warto więc głębiej sięgnąć do uzasadnienia tego orzeczenia, w którym Trybunał stwierdził, że określenia "nadzór" najczęściej używa się w sytuacji, w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności (tak też TK w wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt K 45/07). W wyroku z 1 grudnia 2009 r. Trybunał wypowiada się również na temat rozumienia art. 3 ust. 2 ustawy prawo adwokaturze, będącego odpowiednikiem art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, m. in. z którego Minister Sprawiedliwości wywodzi w skardze kasacyjnej swoje kompetencje do dokonania w trybie postępowania odwoławczego wpisu na listę radców prawnych. Zdaniem Trybunału przepis ten nie przyznaje żadnych kompetencji nadzorczych, nie ma charakteru konstytutywnego lecz deklaratoryjny, a więc na jego podstawie nie mogą być podejmowane żadne konkretne działania nadzorcze. Zawiera zatem, w zakresie stosowania środków nadzorczych, odesłanie do przepisów ustawy precyzujących zakres i formy korzystania z konkretnych kompetencji nadzorczych. Trybunał Konstytucyjny wreszcie zauważa, że żaden przepis ustawy – Prawo o adwokaturze, w tym również art. 3 ust. 2 (w rozpatrywanym przypadku art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych) nie przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości prawa do przejmowania zadań samorządu zawodowego adwokatów.

26 W przytoczonych wypowiedziach Trybunału Konstytucyjnego można uzyskać potwierdzenie tezy, że z istoty samorządu, w tym samorządu zawodowego wynika, że nie jest dopuszczalna jakakolwiek ingerencja w sferę jego niezależności w oparciu o wyinterpretowany a contrario brak prawnego zakazu takiej ingerencji, albo też w oparciu o przepis formułujący jedynie ogólną zasadę nadzoru. W relacjach państwo – samorząd obowiązuje reguła wprost przeciwna: każda ingerencja państwa (w tym przypadku Ministra Sprawiedliwości) wymaga wyraźnego prawnego przyzwolenia. Wyrazem takiego przyzwolenia nie jest, zdaniem NSA przepis procesowy – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którego stosowania, (co warto zauważyć) ustawa o radcach prawnych wprost w tych sprawach nie przewiduje. Mając przede wszystkim na uwadze wyżej przedstawione, określone przez Trybunał Konstytucyjny standardy ingerencji Ministra Sprawiedliwości w sferę samorządnego działania korporacji adwokackiej i radcowskiej, należy stanowczo odrzucić pogląd uznający art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych za prawną podstawę do przejęcia przez Ministra Sprawiedliwości, w ramach nadzoru, podstawowej, wyrażającej istotę samorządu radcowskiego jego kompetencji decydowania o wpisie na listę radców prawnych. W tym przekonaniu utwierdza dodatkowo "kruchość" podstawy prawnej do przejęcia przez Ministra Sprawiedliwości tej kompetencji. Ta podstawa jest bowiem budowana głównie w drodze wykładni przepisu art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych, który stanowi, że od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiającej wpisu na listę radców prawnych służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Nawet jeżeli zainteresowanemu służy odwołanie zgodnie z k.p.a., to z tego przepisu wcale wprost i wyraźnie nie wynika, że organ odwoławczy - w istocie organ nadzoru nad działalnością samorządnej korporacji zawodowej, ma w stosunku do niej takie same kompetencje, jak organ wyższego stopnia w stosunku do podporządkowanego mu instancyjnie organu pierwszej instancji w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Nie ulega bowiem kwestii, że w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z typowym dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym lecz z postępowaniem nadzorczym, którym tylko w bardzo ograniczonym zakresie rządzą reguły dotyczące postępowania administracyjnego.

27 Na marginesie warto dodać, że podobny pogląd w kwestii rozumienia nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad działalnością korporacji adwokackiej spotkać można w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 182/06.

28 Powołując się na pierwszą podstawę skargi kasacyjnej (naruszenie prawa materialnego) Minister Sprawiedliwości wymienił m. in. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o racach prawnych. Uczynił to w ramach zarzutu bezpodstawnego zakwestionowania przez Sąd jego kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o wpis na listę radców prawnych, mimo że Sąd zdaje się podzielać stanowisko Ministra Sprawiedliwości co do rozumienia tego przepisu. Odniesienie się przez NSA do tej kwestii mieści się wobec tego w granicach skargi kasacyjnej.

29 Wspomniany przepis art. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o radcach prawnych stanowi, że wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat: wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości warunek ten spełnia osoba, która wykonywała wymagane tym przepisem czynności przez wymagany okres czasu dla kancelarii adwokackiej, na podstawie zawartej z nią umowy o współpracy. Użyte w tym przepisie określenie "w kancelarii" nie może być rozumiane jako wskazanie miejsca wykonywania tych czynności. Takie rozumienie przepisu podważa, według Ministra Sprawiedliwości, jego sens. Istotą tej regulacji nie jest bowiem określenie w sensie fizycznym miejsca świadczenia czynności, lecz wykonywanie w odpowiedniej formie wymagających wiedzy prawniczej czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej. Mówiąc prościej, Minister uważa, że jest ważne z punktu widzenia wymagania określonego w tym przepisie, jakie czynności są wykonywane, nie zaś gdzie są one wykonywane.

30 Trzeba przyznać rację Ministrowi Sprawiedliwości i zarazem Sądowi I instancji, że w spornym przepisie nie chodzi o miejsce wykonywania czynności z zakresu obsługi prawnej rozumiane w sensie fizycznym. Jednakże również przy takim założeniu należy widzieć istotną i mającą głębszy sens różnicę pomiędzy wykonywaniem określonych czynności "w kancelarii prawniczej", a wykonywaniem takich czynności dla albo na rzecz kancelarii prawniczej. W tym pierwszym bowiem przypadku mamy do czynienia z włączeniem wykonującego czynności do określonego organizmu, struktury tworzonej przez osoby posiadające status zawodowy, do którego wykonujący czynności aspiruje, ze wszystkimi konsekwencjami wspólnego działania w tej strukturze. W drugim zaś kandydat na radcę prawnego jest niezależnym, działającym samodzielnie "podmiotem gospodarczym", którego relacje ze zleceniodawcą sprowadzają się, tak jak w stosunkach prawnych tego rodzaju, do rozliczania się z wykonanych zadań. Określanie w tych warunkach roli zleceniodawcy jako patronatu nad zleceniobiorcą nie jest więc właściwe, chociaż w istocie o patronat tutaj chodzi. Zawód radcy prawnego jest zawodem zaufania publicznego. Posiada więc status, którego podkreśleniem są m. in. wysokie wymagania stawiane kandydatom do tego zawodu. Podstawową formą przygotowania zawodowego do wykonywania zawodu radcy prawnego jest niewątpliwie aplikacja radcowska. Nie ulega też wątpliwości, że aplikacja przebiega pod pieczą korporacji radcowskiej, mającą na celu przygotowanie do należytego wykonywania zawodu, w sensie nie tylko technicznym. Inny, wyjątkowy, przewidziany w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o radcach prawnych sposób uzyskania przygotowania do zawodu ma również na względzie możliwość zapewnienia korporacji radcowskiej sprawowania pieczy nad przebiegiem tego przygotowania, czego wyrazem jest – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – postawienie wymagania wykonywania czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej "w" kancelarii adwokackiej, "w" zespole adwokackim, itp. Nie jest więc zatem ważne tylko to, co (jakie czynności) się wykonuje. Równie ważne jest w jakich warunkach (otoczeniu) taka działalność jest prowadzona, bo od tego też zależy nabycie kwalifikacji (nie tylko czysto fachowych) niezbędnych do wykonywania zawodu radcy prawnego.

31 Przedstawione wywody Sądu II instancji dają podstawę do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie wywiązał się należycie z obowiązku kontroli decyzji Ministra Sprawiedliwości, wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.