Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 175/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 175/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1274/10 w sprawie ze skargi G. O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1274/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2010 r. o nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego.

3 Sąd I instancji przyjął, że umorzenie postępowania odwoławczego G. O. od uchwały nr [...] z dnia 12 maja 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w P. było uzasadnione. Wynika to z utraty mocy przepisu art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych po dniu 31 grudnia 2006 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. o sygnaturze K 30/06 (Dz. U. z 2006 r. Nr 206, poz. 1522). Skutek prawny tego wyroku spowodował, że po tej dacie nie było już trybu odwoławczego do Ministra Sprawiedliwości od orzeczeń komisji w sprawie wyniku egzaminu. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji z dnia 1 kwietnia 2008 r. Minister Sprawiedliwości uchylił w całości uchwałę Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] maja 2006 r. o nr [...] i umorzył postępowanie, gdyż art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 369 ust. 2 i 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 19 i pkt 20 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 oraz z 2006 r. Nr 146, poz. 1075) zostały uznane za niezgodne z art. 17 ust. 1 Konstytucji (pkt I ppkt 9 i 10 wyroku Trybunału Konstytucyjnego).

4 Sąd I instancji wskazał, że w sprawie związany był na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oceną prawną i wskazaniami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. o sygnaturze II GSK 301/09 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1169/08 (po kolejnych wcześniejszych uchyleniach) przez Ministra Sprawiedliwości. Należało zatem ustalić w oparciu o wytyczne – czy istnieje norma prawna udzielająca kompetencji do rozstrzygania o danej sprawie administracyjnej. Skoro w sprawie do dnia 31 grudnia 2006 r. przepisem powierzającym Ministrowi Sprawiedliwości rozpoznanie odwołania od wyniku egzaminu był art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, który po tej dacie utracił moc, to po tej dacie powstała nieusuwalna przeszkoda o charakterze trwałym, która uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania. Postępowanie przed Ministrem Sprawiedliwości stało się bezprzedmiotowe z tego powodu, że brak jest normy prawnej udzielającej temu organowi administracji kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odwołania od zaskarżonej uchwały.

5 Należało zatem umorzyć postępowanie odwoławcze zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

6 Powyższe oznaczało, że podniesione zarzuty nie były uzasadnione i dlatego skarga została oddalona.

7 W skardze kasacyjnej G. O. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z uwzględnieniem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 79, poz. 483); art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. Naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); art. 105 § 1 oraz 138 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) Kodeksu postępowania administracyjnego.

8 W uzasadnieniu podał, że wydane w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych potwierdziły i wskazały uprawnienie skarżącego do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji Komisji Egzaminacyjnej. Nie spowodowało to jednak żadnej zmiany w uregulowaniu sytuacji prawnej skarżącego. Podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. wskazał na konieczność ochrony "interesów w toku", przypominając, że prawo "nie może być pułapką dla obywatela działającego zgodnie z jego literą" oraz że sytuacja osób, które podjęły działania zmierzające do osiągnięcia skutków przewidzianych przez obowiązujące prawo, nie powinna ulec pogorszeniu. W ocenie skarżącego dotychczasowe normy prawne wyraźnie wskazują na konieczność kontynuowania oceny przez organy w II instancji. Wskazane przepisy materialne dają podstawę do kontynuowania realizacji środka odwoławczego. Gwarancje takie zapewnił też w orzeczeniach wielokrotnie Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wymienione przepisy procesowe potwierdzają obowiązek działania organu II instancji co do rozpoznania środków odwoławczych. Skarga jest konieczna i uzasadniona.

9 Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podał, że wydany wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem a zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

12 Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

13 Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

14 Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.

15 Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi we związku z art. 138 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są one nieuzasadnione.

16 Odnosząc się do powyższych zarzutów, omówienia wymaga istota ich naruszenia, gdyż ocena rzutuje na sposób naruszenia pozostałych wymienionych przepisów prawa materialnego.

17 Kasator w naruszeniu przepisów procesowych dostrzega brak merytorycznego przeprowadzenia postępowania odwoławczego przez Ministra Sprawiedliwości jako organu II instancji. Podkreślić należy, że odwołanie się do tego zarzutu spowodowane jest próbą wykazania, że w sprawie zachodzą podstawy do związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako sądu I instancji z dnia 3 grudnia 2008 r. o sygnaturze akt VI SA/Wa 1169/08. Chodzi o kontynuowanie przez organ II instancji postępowania odwoławczego zgodnie z właściwą procedurą i zakończenia w sposób wskazany w art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. W ocenie kasatora upoważnienie do takiego działania wynika z faktu, że postępowanie odwoławcze zostało wszczęte i prowadzone było przed datą wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

18 Oceniając powyższy zarzut w kontekście jego argumentacji, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że powołany wyrok Sądu I instancji i jego uzasadnienie nie stanowi wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, jak stanowi art. 153 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu utraciła moc wiążącą, albowiem została zastąpiona oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. o sygnaturze akt II GSK 301/09, czemu dał trafnie wyraz Sąd I instancji w przedmiotowym zaskarżeniu. Ocena ta wyraźnie wskazuje na obowiązek formalnego zakończenia postępowania odwoławczego, a nie merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego z powodu utraty przez Ministra Sprawiedliwości kompetencji do prowadzenia postępowania odwoławczego. Chodzi o brak uprawnień do merytorycznego rozstrzygnięcia o odwołaniu. Oznacza to, że organ odwoławczy mógł jedynie formalnie zakończyć wszczęte postępowanie odwoławcze poprzez jego umorzenie zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

19 Na ocenę powyższą nie mógł wpłynąć podniesiony przez kasatora fakt, że postępowanie odwoławcze zostało wszczęte i było prowadzone, gdy nie zapadł jeszcze wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Powyższa okoliczność była także przedmiotem oceny Sądu I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną argumentację w tym zakresie. Chodzi więc o to, że w dacie wydania decyzji z dnia 1 kwietnia 2008 r. (która została uchylona przez Sąd I instancji wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. o powołanej wyżej sygnaturze VI SA/Wa 1169/08), jak i też w dacie 15 kwietnia 2010 r. (która jest przedmiotem oceny niniejszego postępowania) obowiązywał stan prawny, który powstał po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2006 r., skoro kontrola legalności zaskarżonej decyzji winna uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Skoro skutek prawny powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest taki, że po dniu 31 grudnia 2006 r. nie było już trybu odwoławczego do Ministra Sprawiedliwości od orzeczeń Komisji w sprawie wyniku egzaminu, to oznacza, że uchylona została podstawa prawna działania Ministra Sprawiedliwości w postępowaniu odwoławczym. Nie było podstaw do orzekania w trybie wskazanym przez kasatora, a więc podniesione zarzuty w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

20 Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, są one także nieuzasadnione. Przy ocenie naruszenia art. 2 Konstytucji nie należy pomijać faktu, że moc wiążąca przepisów prawa materialnego została utracona przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł ich niezgodność z przepisami Konstytucji, w tym także z art. 2. Kasator naruszenie art. 2 Konstytucji wiąże także z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a więc Sądu I instancji z dnia 3 grudnia 2008 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1169/08. Należy zauważyć, że kwestia oceny prawnej zawartej w tym wyroku została już omówiona w niniejszych rozważaniach przy zarzucie procesowym. Jak już wyżej zaznaczono, ocena prawna wyroku Sądu I instancji została zastąpiona przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. o sygnaturze II GSK 301/09. O ile zaś odnosi się także do uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego, to należy podkreślić, że ochrona, o której mowa w zarzucie dotyczy osób, które wszczęły postępowanie w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych bądź pomyślnie złożyły egzaminy określone w art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, to jest sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny. Sytuacja ta nie obejmuje kasatora.

21 Odwołanie się do art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z dnia 10 lipca 1993 r. Nr 61, poz. 284) także nie jest skuteczne. Prawo kasatora, który składając środek odwoławczy uruchomił odpowiednie postępowanie, było w okolicznościach sprawy przestrzegane w całej rozciągłości. Twierdzenia w tym kontekście, że pozbawiono możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, czy też możliwości wnoszenia środków odwoławczych i to w sytuacji zmiany stanu prawnego w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o niezgodności przepisu mającego zastosowanie w sprawie, nie są uprawnione.

22 Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.