Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r., II GSK 1743/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r., II GSK 1743/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1180/15 w sprawie ze skargi [A.] w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zezwolenia na przewóz osób oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1180/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. w O. (dalej jako: skarżący lub Stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [..] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na wykonywanie przewozu osób.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Opisanym wyżej postanowieniem, wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek B.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [..] w [..] o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej [..].

4 W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. mimo, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa w postępowaniu. Takiego wykazania w sprawie zabrakło, gdyż wniosek skarżącego ograniczył się jedynie do wskazania, że jego udział ma na celu ochronę interesów innych przewoźników, zaś wydanie zezwolenia może doprowadzić do powstania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie Kolegium ogólne twierdzenia dotyczące dbania o interesy przewoźników oraz zapobiegania bliżej nieokreślonemu niebezpieczeństwu w ruchu drogowym, nie pozwalają na ustalenie, czy zostały naruszone jakieś wartości i czy zasługują one na ochronę. Z wniosku nie sposób wywieść, jakie wartości wspólne dla większej liczby podmiotów powinny być chronione i dlaczego zapewnić ma to poprzez swój udział skarżące Stowarzyszenie.

5 W skardze na powyższe postanowienie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia interesu społecznego, skutkującą uznaniem, że skarżący nie spełnia wszystkich przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a nadto przyjęcie, w oderwaniu od zgromadzonego materiału dowodowego, że skarżący nie przedstawił argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo w postępowaniu.

6 W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że postępowanie administracyjne nie dotyczy ani jego praw, ani obowiązków, albowiem poprzez uzyskanie osobowości prawnej, Stowarzyszenie stało się bytem odrębnym od poszczególnych jego członków. Skarżący nie prowadzi i nie planuje prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu. Istnienia interesu społecznego w dopuszczenia do udziału w postępowaniu skarżący upatruje w posiadaniu przez członków Stowarzyszenia wiedzy w zakresie poziomu zapotrzebowania społeczności lokalnej na usługi transportowe, zamiarze dbania o jakość świadczonych przez przewoźników usług, zamiarze czuwania nad zachowaniem wymogów bezpieczeństwa oraz zgodnej koegzystencji przewoźników świadczących usługi na tej samej trasie. Wskazano również, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu stanowiłby realizację celów statutowych określonych w § 8 pkt 7 statutu Stowarzyszenia. W ocenie skarżącego Kolegium bezpodstawnie założyło, że wyłącznym dążeniem skarżącego jest ochrona interesów tylko członków Stowarzyszenia, pomijając zadania statutowe polegające na wspieraniu rozwoju transportu drogowego w Polsce oraz upowszechnianie wiedzy na temat obowiązujących przepisów prawa transportowego. Nadto zdaniem skarżącego z niedookreślonego charakteru pojęcia interesu społecznego wynika, że nie jest właściwe domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego.

7 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

9 Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia trzech wymienionych w nim przesłanek, przy czym w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że cele statutowe Stowarzyszenia przemawiają za udziałem tej organizacji w postępowaniu administracyjnym. Sporne jest natomiast spełnienie po stronie skarżącego dwóch pozostałych przesłanek umożliwiających dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, czyli istnienie praw lub obowiązków dotyczących wyłącznie innego podmiotu (strony postępowania) niż skarżący oraz istnienie interesu społecznego.

10 Sąd I instancji przytoczył treść wniosku skarżącego z dnia 4 maja 2015 r., w którym Stowarzyszenie wskazało, że wstąpienie w toczące się postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek B.S. leży w interesie społecznym, gdyż wykonywanie przewozów przez ww. przewoźnika może stanowić zagrożenie dla interesów innych przewoźników. Skoro członkowie Stowarzyszenia prowadzą działalność na liniach komunikacyjnych tożsamych lub zbieżnych z wnioskowanymi przez B.s., to w ocenie Sądu I instancji, z treści powyższego oświadczenia wynika niezbicie, że udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu ma służyć również ochronie praw jego członków. Dodatkowo Sąd zauważył, że w skardze skarżący zawarł stwierdzenie, że "z natury organizacji społecznej wynika możliwość uczestnictwa w niej podmiotów zainteresowanych obroną swoich praw". Stwierdzenie to wskazuje, że przystąpienie Stowarzyszenia do toczącego się postępowania ma na celu przede wszystkim obronę praw jego członków.

11 Sąd I instancji przywołując wyrażone w doktrynie prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych rozumienie pojęcia "interesu społecznego" podzielił pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym za przystąpieniem stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przemawia interes społeczny. Skarżące Stowarzyszenie skupia osoby prowadzące działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób, z kolei przedmiotem postępowania administracyjnego jest wydanie zezwolenia na rzecz B.S. na wykonywanie regularnych przewozów osób na trasie [...]. Powyższe wskazuje, że skarżące stowarzyszenie jest podmiotem, mogącym mieć interesy sprzeczne z interesem strony postępowania.

12 Zdaniem Sądu I instancji niewystarczające dla przyznania udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest powoływanie się na znajomość kwestii objętych celami statutowymi, bez jednoczesnego wykazania, że taka jednostka ma dostateczne rozeznanie w konkretnej sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest bowiem zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności.

13 W ocenie Sądu I instancji skarżący we wniesionej skardze nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Wskazywane argumenty są zbyt ogólnikowe. Za takie należy uznać twierdzenie, że udział skarżącego w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania przez niego nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników, jak i z korzystających z ich usług pasażerów. Poza tym z twierdzeń skarżącego wynika z góry powzięte założenie, że przewoźnik, którego wniosek jest przedmiotem postępowania dopuści się nadużyć, które nie zostaną dostrzeżone przez organ orzekający. Takie nastawienie może spowodować niepotrzebne przedłużenie postępowania, podczas gdy dołączone do skargi wystąpienie pokontrolne wskazuje jasno, że wykonywanie przewozów jest objęte nadzorem, dzięki któremu organ orzekający ma wiedzę na temat występujących nieprawidłowości.

14 W skardze kasacyjnej A. zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

15 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

16 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a, poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 31 § 1 i 2 k.p.a., polegającym na uznaniu, że nie zostały spełnione wymogi przemawiające za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek B.S.,

17 2. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji pominęły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że: skarżący nie wykazał istnienia interesu społecznego w udziale w postępowaniu na prawach strony, celem skarżącego była ochrona interesu poszczególnych członków Stowarzyszenia, nie zaś interesu społecznego, nie uprawdopodobniono faktu posiadania przez członków Stowarzyszenia kwalifikacji merytorycznych wiążących się z przedmiotem postępowania,

18 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2017 r., poz. 210) w związku z art. 12 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i pozbawienie skarżącego możliwości realizacji jego celu statutowego polegającego na udziale w postępowaniach administracyjnych dotyczących wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozu drogowego z tej tylko przyczyny, że skarżące Stowarzyszenie i jego członkowie mogą mieć interesy sprzeczne w stosunku do strony postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym braku wskazania podstawy prawnej tego zakazu.

19 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo przedstawiono stanowisko skarżącego Stowarzyszenia prezentowane w toku postępowania, powtarzając argumentację zawartą zarówno w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że nie miał możliwości zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego, nie znał zatem szczegółowych rozwiązań zaproponowanych we wniosku wszczynającym to postępowanie, zatem cele przyświecające mu w udziale w postępowaniu dookreślił na tyle na ile było to możliwym. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji, wykluczając prawo skarżącego do realizacji jego celu statutowego naruszył art. 12 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach. Wystarczającym argumentem nie może być twierdzenie, że interesy członków skarżącego Stowarzyszenia mogą być sprzeczne z interesem B.S. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, skarżący kasacyjnie wskazał, że taka przeciwstawność interesów może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

22 Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

23 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

24 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

25 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ww. ustawy rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

26 W sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej oparte są na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., jak w niniejszej sprawie, NSA co do zasady bada w pierwszej kolejności zasadność zarzutów prawa procesowego, a dopiero w razie stwierdzenia, że stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy, przechodzi do kontroli zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.

27 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 § 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c polegający na nieuwzględnieniu skargi mimo, iż w ocenie strony skarżącej organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uznać należy za całkowicie niezasadny. Podkreślić należy, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania należy mieć na uwadze to, że zarzut ten może być skuteczny tylko wówczas, gdy dojdzie do ustalenia, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

28 Stosownie do treści art. 31 § 1 pkt.1 i pkt. 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Oznacza to, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny. W tym miejscu należy podkreślić, że wniosek organizacji społecznej występującej pod nazwą A. w O. dotyczył dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej [...], w sprawie z wniosku B.S> prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [.]] B.s.. Jednocześnie poza sporem pozostaje okoliczność, że ww. firma nie jest członkiem tegoż stowarzyszenia. Okoliczności te mają znaczenie przy rozstrzyganiu kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej z uwagi na przesłankę dotyczącą realizacji celów statutowych organizacji społecznej jak i przesłankę dotyczącą istnienia interesu społecznego.

29 O ile z postanowień statutu wynika, co do zasady, że Stowarzyszenie działa w celu poprawy jakości usług transportowych osób i rzeczy, to przede wszystkim na rynku tych usług jego celem jest wspieranie, reprezentowanie interesów i ochrona przewoźników drogowych będących członkami stowarzyszenia (§ 7 pkt 2, 3, 7 statutu). Nadto, co słusznie zaakcentował sąd I instancji, w skardze do tego sądu pełnomocnik strony skarżącej podał jako argument przemawiający za przystąpieniem do postępowania możliwość uczestnictwa podmiotów zainteresowanych obroną swoich praw, co wynika "z natury organizacji społecznej". Co dowodzi, że celem przystąpienia Stowarzyszenia do toczącego się postępowania jest obrona praw jego członków.

30 Zasadność dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji, ocenia się pod kątem powiązania jej celów statutowych z interesem społecznym. Zgodzić należy się ze stanowiskiem sądu I instancji, że cele statutowe stowarzyszenia przemawiają za udziałem tej organizacji w postępowaniu administracyjnym. Natomiast sporną w sprawie i stanowiącą przedmiot wszystkich zarzutów kasacyjnych jest przesłanka interesu społecznego, której zaistnienia skarżące stowarzyszenie nie wykazało, co przyjęły organy administracji odmawiając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a co zaakceptował Sąd I instancji oddalając skargę stowarzyszenia. Przesłanka ta wymaga zatem omówienia i wyjaśnienia, jak należy rozumieć jej spełnienie.

31 Problematyka uzasadnienia uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony interesem społecznym była przedmiotem licznych rozważań prezentowanych w literaturze przedmiotu i orzecznictwie.

32 W literaturze przyjmuje się, że nie ma trwalej, stałej definicji interesu społecznego. (...) jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie (tak M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 209). Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten "nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie" (tak E. Ochendowski, Prawo administracyjne..., s. 6).

33 Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II OSK 264/07, LEX nr 504829). Organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, LEX nr 1251768).

34 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania każdorazowo organ ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi (jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Zważywszy, że A. skupia osoby prowadzące działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób zaś wnioskodawcą w tym postępowaniu jest B. S., który chce uzyskać zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, to uznać trzeba, że stowarzyszenie jest podmiotem mogącym mieć interesy sprzeczne w stosunku do strony postępowania.

35 Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, LEX nr 501062, tak też J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela ten pogląd. Jest on utrwalony w doktrynie i orzecznictwie i trafnie powołał się na niego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W ocenie NSA, dla oceny interesów członków stowarzyszenia nie może też pozostać obojętna okoliczność, wynikająca z akt sprawy, zgodnie z którą dwóch członków zarządu stowarzyszenia jest dominującym przewoźnikiem na tej samej linii komunikacyjnej, z którą pokrywa się linia, na jaką o zezwolenie ubiegał się w tej sprawie B. S.

36 Trudno zatem nie traktować powyższych okoliczności, jako wpływających na ocenę dbania o interes członków stowarzyszenia, a nie interes społeczny, który stanowi przesłankę dopuszczenia do udziału w postępowaniu stowarzyszenia jako organizacji społecznej.

37 Niejako na marginesie prezentowanych rozważań warto też zauważyć, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że organ administracji publicznej jest obowiązany w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej uwzględnić także interes strony, co nie oznacza, że wyłącznie interes strony może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Interes strony jest bowiem koniecznym elementem definiowania interesu społecznego w konkretnym postępowaniu, którego nie da się oderwać od przedmiotu tego postępowania, mimo że interes społeczny jako taki, inaczej niż interes prawny strony, nie jest oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jest bowiem oczywiste, że organizacja przystępuje do postępowania administracyjnego nie w celu ochrony własnego interesu, wtedy miałaby bowiem status strony postępowania (art. 28 k.p.a.), lecz w interesie społecznym (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 31 k.p.a., Lex 2014).

38 Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, Lex nr 1109379). Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron (tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 32). NSA podziela stanowisko sądu I instancji, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła przekonujących argumentów, które wskazywałyby na istnienie interesu społecznego, uzasadniające jej uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Argumenty powołane przez stowarzyszenie są nazbyt ogólne. Za takie poczytać należy wskazywaną chęć czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników, jak i korzystających z usług pasażerów. Nie do pogodzenia z celem udziału organizacji w postępowaniu, jest z góry przyjęte założenie, że starający się o zezwolenie przewoźnik, dopuści się nadużyć, które nie zostaną dostrzeżone przez organ orzekający. Słuszne jest stanowisko sądu I instancji, że takie nastawienie może spowodować niepotrzebne przedłużenie postępowania, podczas gdy dołączone do skargi wystąpienie pokontrolne wskazuje, że wykonywanie przewozów jest objęte rzetelnym nadzorem, co dowodzi, że organ posiada wiedzę co do występujących nieprawidłowości.

39 Dodatkowo zwrócić uwagę można i na ten aspekt sprawy, że udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 k.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający.

40 Dokonując oceny legalności zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji trafnie ocenił zaskarżone postanowienie, w którym organ przyjął, że nie zachodzi przesłanka istnienia interesu społecznego, która warunkowała pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

41 Nietrafny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach w zw. z art. 12 Konstytucji RP. Zauważyć należy, że naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Błędna wykładnia prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże mylnie został zrozumiany przez Sąd pierwszej instancji. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 ppsa. powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie tego przepisu przez Sąd I instancji. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego (błąd w subsumcji). Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być także przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, zatem na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczenie się prostej omyłki. Skarga kasacyjna pod wspomnianym kątem nie zarzuciła i nie uzasadniła zarzutu naruszenia prawa materialnego.

42 Na marginesie jedynie tych rozważań wskazać trzeba, że rozpoznając sprawę w pierwszej instancji, Sąd nie naruszył uprawnień stowarzyszenia do reprezentowania interesów zbiorowych swoich członków a jedynie ocenił pod kątem istnienia interesu społecznego zasadność dopuszczenia jego udziału w postępowaniu innego podmiotu. Przyjęcie rozumowania skarżącego kasacyjnie eliminowałoby potrzebę spełnienia przesłanek wymaganych przepisem art. 31 § 1 k.p.a. dla dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

43 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak sentencji wyroku.