Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r., II GSK 1705/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r., II GSK 1705/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1637/12 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Syndyka masy upadłości S. Spółki z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. kwotę 490 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r. o sygn. akt III SA/Gl 1637/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Spółki z o.o. w W. (obecnie: Syndyka masy upadłości S. Spółki z o.o. w likwidacji w W.; dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i zasądził od Dyrektora na rzecz Spółki koszty postępowania sądowego.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 221, art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej: o.p., art. 138 ust. 1 w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: u.g.h. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., którą odmówił Spółce przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], udzielonego w dniu [...].12.2004 r. Dyrektor wskazał, że stosownie do art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowi, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane, a zatem wniosek Spółki o przedłużenie zezwolenia na kolejne 6 lat nie mógł zostać uwzględniony. Dyrektor wyjaśnił, że ustawa o grach hazardowych nie została notyfikowana Komisji Europejskiej, więc właściwe organy stwierdziły brak przepisów technicznych w tym akcie prawnym i podkreślił, że nie posiada kompetencji do rozstrzygania, czy dany akt zawiera przepisy techniczne, jak również nie posiada kompetencji do uczestniczenia w procesie legislacyjnym poprzez występowanie o notyfikację takich przepisów. Ustawa obowiązuje od 1 stycznia 2010 r. i nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny ani ETS, toteż organ musi ją stosować.

5 Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6 Sąd wskazał, że spór w sprawie sprowadzał się do dokonania oceny, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu unormowań dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337), dalej: dyrektywa 98/34/WE i czy w związku z tym jako nienotyfikowany Komisji Europejskiej mógł stanowić podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Spółka uznała, że art. 138 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym i z tego powodu, jako nienotyfikowany, nie mógł być zastosowany, natomiast organ nie dokonał pełnej oceny w tym zakresie.

7 Sąd omówił konsekwencje prawne płynące z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako Trybunał albo TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (LEX nr 1170754) i stwierdził, że ustalenia, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w myśl art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, który podlegałby notyfikacji Komisji Europejskiej, powinny dokonać organy administracji, bo one rozstrzygają o prawach i obowiązkach określonych podmiotów w toku instancji, stosując przy tym właściwe przepisy materialne i procesowe. Zdaniem Sądu wskazanie przez Trybunał, że to "krajowy sąd powinien ustalić" dane okoliczności nie może być rozumiane wprost, tylko powinno być odczytane z uwzględnieniem instytucji procesowych przewidzianych w prawie krajowym w ramach zasady autonomii procesowej pełnej lub nawet ograniczonej. Krajowy sąd administracyjny będąc sądem kasacyjnym ma za zadanie badanie zgodności z prawem działań lub zaniechań takich organów, a nie ich zastępowanie w załatwianiu spraw przez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Taki sąd orzeka na podstawie przekazanych akt sprawy, nie prowadząc własnego postępowania wyjaśniającego. Sąd zwrócił również uwagę, że organy administracji państw członkowskich UE mają obowiązek odmowy zastosowania normy prawa krajowego w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem unijnym.

8 W ocenie WSA organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję i stosując wprost art. 138 ust. 1 u.g.h., jako materialnoprawną podstawę orzeczenia, naruszył prawo. Nie przeprowadził właściwych ustaleń, które powinny zmierzać do tego, czy przepis ten nie ma charakteru "technicznego" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Ponadto przyjmując już, że nie jest to przepis techniczny nie rozważył wyczerpująco czy regulacja taka nie prowadzi do naruszenia zasad traktatowych. W następstwie tego w uzasadnieniu decyzji nie znalazło się wszystko to, co powinno mieć w nim odzwierciedlenie. Tym samym organ odwoławczy mając obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, w tym prawa unijnego, nie wyjaśnił wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy uzasadniających to, że występują podstawy do stosowania przepisów krajowych z wyłączeniem skutków wynikających z regulacji unijnych, tj. szczegółowych dotyczących notyfikacji przepisów technicznych, na które powoływała się strona w postępowaniu, jak i ogólnych związanych z obowiązywaniem podstawowych zasad prawa unijnego. W ten sposób organ przedwcześnie uznał, że należy zastosować normę prawną wynikającą z art. 138 ust. 1 u.g.h. wywołującego skutek materialny w postaci braku możliwości przedłużenia zezwolenia, o którym mowa w art. 129 ust. 1. W tych okolicznościach naruszenie tego przepisu polegało na jego niewłaściwym zastosowaniu. Zaniechanie organu miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ ewentualne ustalenie, że art. 138 ust. 1 u.g.h. ma jednak charakter techniczny oznaczałoby jego pominięcie w ramach podstaw prawnych przy rozstrzygnięciu sprawy na zasadzie pierwszeństwa i bezpośredniego skutku prawa unijnego, gdyż przepis art. 1 pkt 4 i 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 należy uznać za bezwarunkowy, jasny, precyzyjny i dotyczący praw jednostki. W konsekwencji doszło także do naruszenia krajowych przepisów procesowych – art. 120, art. 122 i art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 o.p. w zw. z art. 8 u.g.h., które to naruszenie w sposób wskazany mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak uznał Sąd, obecnie istniejące braki zaskarżonej decyzji w zakresie tych ustaleń i stosownych wniosków nie pozwalają na właściwą ocenę stanowiska organu. Próba uzasadnienia swojego stanowiska przez organ na etapie postępowania sądowego w drodze składanych wyjaśnień na rozprawie lub w pismach procesowych nie może prowadzić do naprawienia wadliwości samego postępowania administracyjnego i wydanej decyzji.

9 Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA polecił Dyrektorowi dokonać, zgodnie z wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. i wskazówkami zawartymi w niniejszym wyroku ustalenia, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter techniczny.

10 Skargą kasacyjną Dyrektor domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:

11 I. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

12 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 120, 122 i 210 § 1 pkt 6 i § 4 o.p. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ podczas rozpoznawania sprawy powinien zignorować obowiązujący przepis prawa tj. art. 138 ust. 1 u.g.h.;

13 II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

14 1. art. 138 ust. 1 u.g.h.;

15 2. art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w konsekwencji czego Sąd nie zastosował się do wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. i nie dokonał oceny charakteru przedmiotowych przepisów.

16 Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu Sąd I instancji nie wywiązał się z obowiązku nałożonego wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., bo nie ocenił, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter techniczny, uznając za konieczne przeprowadzenie tego ustalenia przez organy celne w dwuinstancyjnym postępowaniu. Uchylił przy tym tylko decyzję wydaną w drugiej instancji. Z uwagi na wewnętrzną sprzeczność tego wyroku nie jest możliwe przeprowadzenie ponownego postępowania we wskazanym przez Sąd zakresie. Ponadto skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że jest obowiązany stosować obowiązujące przepisy, a nie rozstrzygać o ich technicznym charakterze. Poza tym, w ocenie organu, art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest przepisem technicznym. Nawet przeciwne uznanie nie sprawi, że strona mogłaby uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygnięcie, gdyż pominięcie i niezastosowanie art. 138 ust. 1 u.g.h. nie spowoduje automatycznego zastosowania uchylonej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, natomiast obowiązująca ustawa o grach hazardowych nie zawiera innych przepisów, umożliwiających wydanie zezwolenia.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

19 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

20 Istota sprawy zamyka się w ocenie prawidłowości wyrażonego zaskarżonym wyrokiem poglądu, że organ administracji celnej wadliwie zastosował art. 138 ust. 1 u.g.h., bowiem nie przeprowadził niezbędnych ustaleń pozwalających stwierdzić, czy ten stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE.

21 Postawiony w skardze kasacyjnej, w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony w części, w której skarżący kasacyjnie, wspierając się zarzutami naruszenia prawa procesowego, zarzuca Sądowi I instancji niedokonanie we własnym zakresie oceny technicznego charakteru art. 138 ust. 2 u.g.h. wbrew obowiązkowi wynikającemu z wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11.

22 Przede wszystkim stwierdzić należy, że Trybunał Sprawiedliwości w przywołanym wyroku nie rozstrzygnął ostatecznie o technicznym charakterze przepisów przejściowych – art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1 u.g.h. – będących przedmiotem oceny prawnej Trybunału, ze względu na treść pytań prejudycjalnych o interpretację art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, zadanych przez WSA w G. na tle spraw przed tym Sądem prowadzonych.

23 Trybunał przesądził (pkt 29 i 30 wyroku), że wskazane przepisy przejściowe nie stanowią ani specyfikacji technicznych (nie odnoszą się do automatów do gier o niskich wygranych i nie określają żadnej ich cechy), ani nie mieszczą się w grupie zakazów produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania, bowiem nie można uznać, że pozwalają na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych (pkt 31 - 34 wyroku).

24 Jednak w świetle poglądu wyrażonego przez Trybunał (pkt 35 - 39 wyroku) w odniesieniu do trzeciej kategorii przepisów technicznych, jaką stanowią "inne wymagania", przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, które legły u podłoża pytań prejudycjalnych, w tym art. 138 ust. 1 tej ustawy, mają jedynie potencjalnie techniczny charakter. TSUE wyjaśnił, że przepisy krajowe można uznać za inne wymagania w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34, jeżeli ustanawiają one warunki determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Odnosząc się w pkt 36 wyroku do przepisów przejściowych Trybunał przesądził wprawdzie, że przepisy te formułują warunki mogące wpływać na obrót automatami do gier o niskich wygranych, jednak dla przyjęcia, że przepisy te stanowią "inne wymagania" zdefiniowane w art. 1 pkt 4 dyrektywy, niezbędna jest ocena, że wpływ określonych przepisami warunków na rodzaj produktu lub obrót nim musi być istotny, a nie jakikolwiek.

25 Nie ulega wątpliwości, że w omawianym judykacie TSUE zawarta została jednoznaczna wytyczna co do tego na kim ciąży obowiązek dokonania oceny technicznego charakteru przepisów przejściowych, w tym art. 138 ust. 1 u.g.h., pod kątem możliwego, istotnego wpływu warunków określonych tymi normami na właściwości lub sprzedaż automatów. Ocenę tę Trybunał pozostawił sądowi krajowemu, co wynika wprost z użytych przez TSUE w wyroku sformułowań: "(...) zadaniem sądu krajowego jest ustalić (...) czy takie zakazy (...) mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż automatów" – pkt 37, "(...) sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczności (...)" – pkt 38, "Sąd krajowy powinien również ustalić (...)" – pkt 39.

26 W tym stanie rzeczy wypada zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że z cyt. wyroku TSUE nie da się wyprowadzić wniosku, iż ocena technicznego charakteru przepisu ustawy o grach hazardowych, z uwagi na konieczność poczynienia szeregu ustaleń, należy w pierwszym rzędzie do organu.

27 Z tego powodu, Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, dokona oceny charakteru przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h., stanowiącego podstawę kontrolowanej decyzji. Mając na uwadze, że kwestia sporna ma ściśle jurydyczny charakter, niewymagający żadnego postępowania dowodowego, ocena ewentualnie technicznego charakteru przepisu musi dokonać się w oderwaniu od konkretnej, indywidualnej sprawy i jej warunków określonych aktami sprawy. Powinna więc zostać wyrażona w wyniku apriorycznego rozważenia ewentualnego istotnego wpływu warunku określonego ocenianą normą przejściową na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych w skali odpowiadającej rynkowi wewnętrznemu, o którym mowa w pkt (2) preambuły dyrektywy 98/34/WE, a więc rynkowi Unii Europejskiej. WSA będzie miał również na uwadze, że w sprawie C-267/03 Lindberg (wyrok z dnia 21 kwietnia 2005 r., LEX nr 220923), do której TSUE odwołuje się w pkt 35 wyroku dnia z 19 lipca 2012 r., wątpliwości co do obowiązku notyfikacji przepisów ze względu na ich techniczny charakter powstały na tle przepisów merytorycznych wprowadzających zakaz używania automatów określonego rodzaju, a nie przepisów przejściowych.

28 Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez WSA art. 267 TFUE bowiem Sąd I instancji nie tyle nie zastosował wiążącej wykładni, ile wadliwie ją zinterpretował.

29 Zważywszy na model dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego i określoną w art. 13 - 15 p.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych, właściwym do wypowiedzenia się w kwestii prawidłowości działania organu, który wydając decyzję zastosował art. 138 ust. 1 u.g.h. i wypowiedział się co do braku technicznego charakteru tego przepisu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.

30 Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.