Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016 r., II GSK 2551/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016 r., II GSK 2551/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Po 1248/14 w sprawie ze skargi A Spółki z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Spółki z o.o. w P. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 I.

3 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Po 1248/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. (nr [...]) wydaną w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

4 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

5 Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2014 r. A. Spółka z o.o. z siedzibą w P. (dalej zwana: "Spółką", "skarżącą") wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu o przedłużenie na okres kolejnych 6 lat zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego.

6 Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) odmówił przedłużenia ww. zezwolenia.

7 Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzja Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. (nr [...]).

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na tę decyzję wskazał, że spór sprowadza się do oceny, czy przepisy przejściowe zawarte w ustawie o grach hazardowych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm. – dalej jako: "u.g.h.") – a konkretnie art. 129 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej, w związku z art. 138 ust. 1 u.g.h., który stanowił w brzmieniu wiążącym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h. nie mogą być przedłużane – stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37 – dalej jako: Dyrektywa nr 98/34/WE), a więc czy przed wejściem w życie art. 138 ust. 1 u.g.h. powinien podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską według art. 8 ust. 1 tej dyrektywy.

9 Sąd powołując się na tezy zawarte w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 (w szczególności tezy 37-39) stanął na stanowisku, że aby stwierdzić, czy przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego niezbędne jest dokonanie ustaleń w kontekście skutków stosowania tego przepisu, w odniesieniu do istotnego wpływu tej regulacji na właściwość lub sprzedaż automatów.

10 Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy dokonały takich ustaleń. Organy przyjęły bowiem, że skoro pod rządami spornych przepisów ustawy o grach hazardowych automaty do gier o niskich wygranych mogą być nadal skutecznie komercjalizowane na rynku gier hazardowych zarówno w Polsce, jak i poza jej granicami, to nie można mówić, by doszło w ten sposób do istotnego wpływu na obrót w rozumieniu art. 1 pkt 4 Dyrektywy 98/34/WE. Brak jest bowiem przepisu, który ograniczałby obrót automatami do gier o niskich wygranych tylko do terenu Rzeczpospolitej Polskiej (art. 1 pkt 4 Dyrektywy 98/34/WE mówi ogólnie o "obrocie" a nie o "obrocie krajowym"). Nie został też wprowadzony zakaz eksploatowania w kasynach automatów do gier o niskich wygranych, gdyż brak jest przepisu stanowiącego, że kasyno gry jest miejscem, w którym można eksploatować automaty do gry z wyłączeniem automatów do gier o niskich wygranych. Powołując się na dane z Krajowego Rejestru Automatów do Gier (KRAG) organ odwoławczy wyjaśnił, że obecnie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej funkcjonuje 51 kasyn gry, przy czym w kasynach znajduje się mniej automatów niż maksymalna, ustawowo dopuszczalna liczba. Zatem istnieje nie tylko prawna (nie ma zakazu ustawowego), ale również faktyczna (są wolne miejsca) możliwość wprowadzenia automatów do gier o niskich wygranych do kasyn. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono ponadto, że w ramach dotychczasowego zezwolenia skarżąca eksploatuje obecnie 28 automatów do gier o niskich wygranych. Ilość ta, w porównaniu do tej, którą faktycznie mogłaby eksploatować (zezwolenie dla Spółki obejmuje 52 punkty gier, przy założeniu, że maksymalnie w punkcie gier mogą być eksploatowane 3 automaty do gier o niskich wygranych daje to liczbę 156 automatów), to zaledwie 17,9%. Taka procedura nie wymagałby nawet jakiejkolwiek modyfikacji urządzeń, gdyż w kasynach eksploatowane są również automaty do gier, na których możliwa jest gra za stawki porównywalne, a nawet niższe od maksymalnej stawki za udział w jednej grze na automacie do gier o niskich wygranych 0,50 zł. Niezależnie od tego przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające odnoszące się do tezy 39 powołanego orzeczenia TSUE wykazało, że możliwe jest przeprogramowanie automatu bez większych nakładów finansowych, a wskutek przeprogramowania automatu do gier o niskich wygranych na automat wysokohazardowy nie dojdzie do istotnej zmiany właściwości tego produktu, gdyż zmiana programu gier sprowadza się do zainstalowania właściwej dla automatu do gier wersji programu gry, albo do zmiany nośnika danych na nośnik z właściwą dla automatu do gier wersją gry.

11 W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, konkluzja organu, że istnieje prawna i faktyczna możliwość wstawiania automatów do gier o niskich wygranych na teren kasyn, a w kasynach są miejsca, a zatem nic nie stoi na przeszkodzie, by po wygaśnięciu rejestracji ww. automatów do gier o niskich wygranych automaty te mogły być zarejestrowane na nowo i przeniesione do kasyn, znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

12 Biorąc pod uwagę poczynione przez organ ustalenia oraz wytyczne sformułowane przez TSUE w tezach 37-39 wyroku, Sąd stwierdził, że w poddanej sądowej kontroli sprawie przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. nie wprowadza warunków mogących mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tym samym nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE.

13 W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".

14 II.

15 Skargę kasacyjną wniosła Spółka, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

16 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 1 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE oraz naruszenie art. 138 u.g.h. poprzez przyjęcie, że art. 138 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE, oraz poprzez przyjęcie, że Dyrektywa 98/34/WE nie obejmuje swym zakresem przepisów dotyczących automatów do gier o niskich wygranych, a w konsekwencji zastosowanie art. 138 u.g.h. do niniejszego postępowania;

17 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 TfUE, art. 56 TfUE oraz art. 49 TfUE w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie do krajowego porządku prawnego art. 138 ust. 1 u.g.h. nie ogranicza swobody przepływu towarów w Unii Europejskiej, a także że nie ogranicza swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości;

18 3/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji, gdy organ w zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej naruszył przepisy postępowania, tj. art. 187 o.p. w zw. z art. 122 o.p. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego przejawiające się nienależytym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, gdyż organ włączając do materiału dowodowego niniejszej sprawy materiały z akt innych postępowań w celu udowodnienia tezy o możliwości poddania automatów o niskich wygranych modyfikacjom pozwalającym na późniejsze wykorzystywanie ich jako automatów o wyższych wygranych eksploatowanych w kasynach – nie zwrócił się do skarżącej z żądaniem poddania automatów stanowiących jej własność analogicznym badaniom;

19 4/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji, gdy organ w zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej naruszył przepisy postępowania, tj. art. 189 o.p., poprzez arbitralną a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o błędną podstawę faktyczną – niewłaściwe zgromadzenie materiału dowodowego skutkuje bowiem tym, że organ nie mógł mieć całkowitej pewności czy automaty do gier o niskich wygranych stanowiące własność skarżącej charakteryzują się identycznymi cechami jak automaty, które były badane przez biegłych sądowych;

20 5/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji, gdy organ w zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej naruszył przepisy postępowania, tj. art. 188 o.p. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącą dowodu z opinii biegłego na okoliczność możliwości przeprogramowania automatu do gier o niskich wygranych w sposób umożliwiający późniejsze wykorzystanie takiego automatu jako automatu do gier wysokohazardowych w sytuacji, gdy okoliczność ta ma istotny wpływ na przebieg postępowania i nie została udowodniona innym środkiem dowodowym;

21 6/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia wyroku, w którym zawarto rozważania wewnętrznie sprzeczne, niespójne logiczne i nieadekwatne do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, gdyż sam fakt, iż nastąpił wzrost ilości sprowadzanych do kraju automatów nie przesądza o tym, że istnieje fizyczna możliwość ich wykorzystywania, i co za tym idzie, że skarżąca może dalej eksploatować automaty w kasynach gry, w sytuacji gdy nie posiada stosownej koncesji, a nie wyjaśniono tego, czy jakikolwiek podmiot posiadający koncesję na urządzanie gier hazardowych byłby zainteresowany nabyciem od skarżącej automatów.

22 Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów na okoliczność braku możliwości przeprogramowania automatu do gier o niskich wygranych w celu wykorzystania go jako automatu do gier o wysokich wygranych.

III.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, o których mowa w art. 174 p.p.s.a.

25 Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 138 ust. 1 u.g.h. Oddalając skargę Sąd I instancji przyjął, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37), dalej jako: "dyrektywa nr 98/34/WE". Z tego powodu art. 138 ust. 1 u.g.h. nie wymagał notyfikacji.

26 Skarżąca w skardze kasacyjnej kwestionuje przede wszystkim stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie zarzucając, w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne, naruszenie szeregu przepisów polegające, rzecz uogólniając, na błędnym przyjęciu, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie ma charakteru technicznego.

27 Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Przepis ten jako przepis przejściowy, spełnia podobną rolę jak pozostałe przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, tj. dostosowuje stosunki prawne powstałe na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) do nowej sytuacji prawnej, jaką tworzy ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Podkreślić należy, że przepisy przejściowe mają zasadniczo charakter ochraniający, gdyż dają pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów i – podobnie jak vacatio legis - mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających ze "starego" prawa mimo zastąpienia go nową regulacją prawną, pogarszającą sytuację prawną jej adresatów w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1629/15, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA).

28 Analiza treści przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że podmioty, które uzyskały zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych zachowały swoje uprawnienia na dotychczasowych zasadach także pod rządami ustawy o grach hazardowych. Mimo że wprowadzono przepisem przejściowym zakaz przedłużania zezwolenia, to zakaz taki nie może być traktowany jako przepis techniczny. Nie jest on bowiem skierowany do produktu lub usługi, ale podmiotu, który prowadzi określony, reglamentowany typ działalności gospodarczej. Uprawnienie podmiotowe może być kształtowane przez prawo stosownie do założeń, jakie czyni ustawodawca, zatem możliwe i dopuszczalne jest wprowadzenie zakazu przedłużania zezwoleń wydanych na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Wprowadzenie takiego rozwiązania prawnego nie koliduje ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) wyrażonym w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że przepisy przejściowe mogą być tylko "potencjalnie techniczne", a określenie ich charakteru wymaga oceny z punktu widzenia przyjętych w nich rozwiązań prawnych odnoszących się do działalności "hazardowej". Ocena taka musi uwzględniać fakt, że działalność Spółki prowadzona była na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zatem trudno do niej byłoby odnosić pojęcie "przepisów technicznych". Skoro na gruncie ustawy o grach hazardowych ustawodawca zachował warunki jej prowadzenia na zasadach dotychczasowych, a zakazał tylko przedłużania zezwoleń, to tym samym nie pozbawił podmiotu gospodarczego możliwości prowadzenia tej działalności. Natomiast takie jej ograniczenie, które polega na zakazie przedłużania zezwolenia, nie może mieć technicznego charakteru, bo nie pozbawia podmiotu żadnego uprawnienia, które byłoby dla niego przyznane w ustawie o grach i zakładach wzajemnych.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że wynikające z art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych przedłużenie zezwolenia nie tworzyło na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych po stronie podmiotu posiadającego zezwolenie żadnego "roszczenia", którego skutkiem byłby obowiązek wydania decyzji zmieniającej (przedłużającej) zezwolenie. Spółka nie miała żadnych innych uprawnień, które gwarantowałyby przedłużanie zezwoleń, zarówno w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, jak i na gruncie przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych. Roli omawianych przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Wyznaczone w przepisach przejściowych granice czasowe zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry, nie pozwalają na wydawanie, po wejściu w życie nowej ustawy nowych zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz nie wynika z przepisów przejściowych, tylko z przepisów merytorycznych wprowadzających zmiany dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych.

30 Jednocześnie podkreślić należy, że brak przepisów przejściowych, tj. nieustanowienie ich przez ustawodawcę (co z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji zdecydowanie należałoby ocenić krytycznie) albo odmowa ich zastosowania nie poprawiłby sytuacji podmiotów, które uzyskały zezwolenie pod rządami poprzedniej ustawy. Ponadto, w przypadku drugiej spośród przywołanych sytuacji - niemożności ich zastosowania, nie byłoby podstaw do stosowania ustawy dawnej, a to z uwagi na treść art. 118 w zw. z art. 144 i art. 145 u.g.h. W odniesieniu do tej właśnie kwestii należy zauważyć, że zaniechanie realizacji obowiązku notyfikacji przepisów technicznych – w sytuacji, gdy tak, jak w rozpatrywanej sprawie miałoby się to odnosić do art. 138 ust. 1 u.g.h. - nie uzasadnia odmowy stosowania przepisów, które charakteru takiego nie mają, na tej tylko podstawie, że zawarte one zostały w tym samym akcie prawnym, to jest w akcie, który z uwagi na zawarcie w nim "potencjalnych" przepisów technicznych notyfikacji tej podlegał. W konsekwencji nie można byłoby także przyjmować stanowiska o swoistego rodzaju restytucji zasad wynikających z poprzednio obowiązujących unormowań prawnych. Należy bowiem podkreślić, że konsekwencją braku notyfikacji przepisów o charakterze technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, nie jest utrata ich mocy obowiązującej ze skutkiem "odżycia" prawa dawnego. Sąd krajowy bowiem obowiązany jest odmówić stosowania jedynie nienotyfikowanego przepisu technicznego (por. wyrok TSUE z dnia 8 września 2005 r., C-303/04). Powyższe odnieść należy zarówno do art. 118 u.g.h., który jako typowy przepis przejściowy reguluje sposób zakończenia postępowań będących w toku (tj. wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia), jak i do art. 144 i art. 145 u.g.h., które z kolei, jako typowe przepisy końcowe, derogują przepisy dotychczas obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Wymienione przepisy ustawy o grach hazardowych nie są przepisami technicznymi.

31 W tym też kontekście podkreślenia wymaga i to, że - co do zasady - nie można mówić o istnieniu gwarancji niezmienności prawa, ani też o skorelowanym z tego rodzaju gwarancją usprawiedliwionym oczekiwaniu odnośnie do jego niezmienności, a w szczególności odnośnie do "wiecznego" trwania określonych uprawnień i przywilejów. Adresaci norm prawnych muszą liczyć się ze zmianą prawa, która może być uzasadniona albo wręcz wymuszona zmianą warunków społecznych lub gospodarczych, co oznacza, że ustawodawca ma możliwość ich ograniczania i znoszenia. Prawa, których trwanie nie jest ograniczone horyzontem czasowym, mogą podlegać modyfikacjom. Stanowisko to, przy uwzględnieniu treści art. 129 ust. 1 u.g.h. w kwestii braku możliwości przedłużania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, koresponduje ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości, który w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., w sprawie C–98/14 stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78), jak również, że zasada pewności prawa nie zabrania zmian ustawodawczych (pkt 79).

32 W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie nakładają żadnych ograniczeń w zakresie liczby funkcjonujących punktów gry i liczby automatów, jakie mogą być w tych punktach używane aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń ani w zakresie przyszłej liczby kasyn i liczby automatów w nich używanych (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1623/14, publ.: CBOSA).

33 Naczelny Sąd Administracyjny - odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 34, art. 49 i art. 56 TfUE - stwierdza, że co do zasady w orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących (zob. np. wyroki TSUE: z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie Szindler, C-275/92, pkt 60; z dnia 21 września 1999 r. w sprawie Lӓӓrӓ, C-124/97, pkt 13; z dnia 21 października 1999 r. w sprawie Zenatti, C-67/98, pkt 14; z dnia 11 września 2003 r. w sprawie Anomar, C-6/01, pkt 46 i 47). Trybunał zauważa bowiem, że gry hazardowe stwarzają zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku nie powstają. Zasada funkcjonowania gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe "sprzedają" bowiem w istocie iluzję szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów, którzy się grom oddają. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści. Stąd też TSUE przyjmuje, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 467/15, publ.: CBOSA).

34 Za nieusprawiedliwione uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 122, art. 187, art. 188 i art. 189 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), wskutek oddalenia skargi przez ten Sąd pomimo braku dokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego co do możliwości poddania należących do skarżącej automatów o niskich wygranych modyfikacjom pozwalającym na późniejsze ich wykorzystywanie jako automatów o wyższych wygranych eksploatowanych w kasynach. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że kwestia sporna w niniejszej sprawie ma ściśle jurydyczny charakter, niewymagający żadnego postępowania dowodowego, gdyż ocena ewentualnie technicznego charakteru przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. przeprowadzana jest w oderwaniu od konkretnej, indywidualnej sprawy i jej warunków określonych aktami sprawy, a dokonywana jest w wyniku apriorycznego rozważenia ewentualnego istotnego wpływu warunku określonego ocenianą normą przejściową na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych w skali odpowiadającej rynkowi wewnętrznemu, o którym mowa w pkt 2 preambuły dyrektywy 98/34/WE, a więc rynkowi Unii Europejskiej (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 1705/15, publ.: CBOSA). Taka ocena została w niniejszej sprawie przez organy dokonana i doprowadziła do prawidłowego wniosku, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie posiada charakteru przepisu technicznego, a zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 p.p.s.a.

35 Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (publ.: ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – publ.: CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13 – publ.: CBOSA). Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w tej sprawie. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia.

36 W związku z zawartym w skardze kasacyjnej Spółki wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z "dokumentów" przedstawionych przez stronę skarżącą wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01, LEX nr 49689).

37 Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 25/14, publ.: CBOSA).

38 Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), orzekł jak w sentencji.