Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., II GSK 1615/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., II GSK 1615/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1970/11 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] "C." Spółki z o.o. w D. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] "C." Spółki z o.o. w D. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 2 lutego 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "C." sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

4 W dniu [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego ogłosił konkurs ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na lata 2011 – 2013 na terenie m. D. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie neurologii.

5 W odpowiedzi na konkurs, wpłynęło 9 ofert, w tym oferta skarżącej spółki na udzielanie świadczeń pod adresem D., ul. C. [...]. Do złożonej oferty skarżący złożył oświadczenie, że zapoznał się z warunkami postępowania i warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do wykonania. Oferent został wezwany do usunięcia braków formalnych oferty, co uczynił w dniu 25 października 2010 r., a następnie oferta zakwalifikowana została do części niejawnej postępowania konkursowego. W dniu [...] grudnia 2010 r., po dokonaniu oceny ofert na podstawie art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz Zarządzenia Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie konkursu. Oferta skarżącego nie została wybrana, bowiem uzyskała [...] pkt w rankingu końcowym i usytuowana została na 8 - ostatniej pozycji. Wysokość środków finansowych pozwoliła na wybór ofert od pozycji 1 do 4.

6 Skarżący złożył odwołanie od rozstrzygnięcia.

7 Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 104 i 107 k.p.a. oddalił odwołanie.

8 W uzasadnieniu stwierdzono, iż oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązujących winni, zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach, spełniać wymagania określone w wymienionych w ogłoszeniu zarządzeniach Prezesa NFZ. Organ podkreślił, że fakt spełnienia wszystkich warunków określonych przepisami prawa, w tym również tych określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach, nie skutkuje wybraniem oferty celem zawarcia umowy, lecz pozwala na dokonanie jej oceny według wskazanych kryteriów, na podstawie art. 148 tej ustawy oraz zarządzenia Prezesa NFZ nr [...]. Komisja Konkursowa przeprowadziła negocjacje z odwołującym w wyniku których strony ustaliły cenę jednostkową za punkt w wysokości [...] zł oraz liczbę świadczeń w wymiarze [...] pkt. Podczas negocjacji oferenci poinformowani zostali, że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy.

9 Oferta skarżącego uzyskała łączną liczbę [...] pkt., w tym za cenę [...] pkt, ciągłość [...] pkt, jakość [...] pkt, dostępność [...] pkt. W zakresie kompleksowości skarżący spełnił kryteria podstawowe i znalazł się na 8 - ostatniej pozycji w rankingu końcowym. Na pozycji 4 w rankingu, z której oferta została wybrana jako ostatnia do podpisania umowy znalazła się oferta, która otrzymała łączną liczbę [...] pkt.

10 Organ odpierając zarzut w zakresie nieuwzględnienia kryterium jakości przy ocenie oferty zauważył, że za to kryterium oferta skarżącego uzyskała najniższą ocenę w rankingu spośród wszystkich ofert, które zakwalifikowały się do części niejawnej postępowania, zaledwie [...] pkt. na [...] pkt. możliwych do zdobycia. Elementami, które składają się na ocenę oferty pod względem jakości w zakresie świadczenia z neurologii są: ocena personelu udzielającego świadczeń, ocena sprzętu i aparatury medycznej, zewnętrzna ocena jakości, wyniki kontroli rozpoczętych po dniu [...] stycznia 2009 r. i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym. Oferta uzyskała dodatkowe punkty za personel udzielający świadczeń, nie była to jednak najwyższa z możliwych do zdobycia ilość punktów. Analizując ofertę wykazano, że świadczenia udzielane są przez lekarza specjalistę neurologa w wymiarze czasu pracy powyżej 25%, do 50% łącznie czasu pracy wszystkich lekarzy, a przy udzielaniu świadczeń uczestniczy pielęgniarka w wymiarze czasu pracy równym co najmniej 50% czasu pracy poradni. Są to warunki, które podlegają dodatkowej ocenie, jednak maksymalną liczbę punktów za czas pracy lekarza specjalisty neurologa można było uzyskać, wówczas, gdy czas pracy lekarzy specjalistów neurologii stanowił 100% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni. Analizując ocenę jakości oferty w aspekcie aparatury i sprzętu medycznego należało zauważyć, że oferta skarżącego nie spełnia żadnego z warunków, które podlegały dodatkowej ocenie. Dodatkowych 10 punktów można była uzyskać, gdy oferent w lokalizacji zapewniał elektroencefalograf i elektromiograf, tymczasem jak wynika z oferty zapewniony został tylko dostęp do tych badań na podstawie umów z podwykonawcami wskazanymi w ofercie. Jeśli chodzi o zewnętrzną ocenę jakości to dodatkowych 5 pkt oferta mogła otrzymać, gdy oferent posiadał certyfikat Centrum Monitorowania Jakości oraz certyfikat ISO w zakresie usług medycznych, ważnych w dniu zawarcia umowy.

11 Komisja Konkursowa dokonała oceny ofert również pod względem kryterium dostępności. Maksymalnie oferta podlegająca ocenie w tym kryterium mogła uzyskać 10 pkt. Oferta skarżącego uzyskała [...] pkt. Elementami składającymi się na ocenę oferty pod tym kątem są: harmonogram pracy i dostępność dla osób niepełnosprawnych. Za dostępność dla osób niepełnosprawnych oferta uzyskała maksymalną liczbę 5 pkt jednostkowych, natomiast w przypadku liczby godzin pracy poradni w tygodniu, oferent wskazał najniżej punktowaną odpowiedź.

12 W zakresie kompleksowości oferent spełnił wymagania podstawowe. Dodatkowe 5 pkt. oferta mogła uzyskać, gdy zapewniano wykonanie badań elektrofizjologicznych w lokalizacji. Z oferty wynika, że oferent nie zapewnia wykonania tych badań w lokalizacji. Organ wskazał, że skarżący nie wykazał, by oferta została błędnie oceniona.

13 W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że na skutek odrzucenia oferty i rozstrzygnięcia konkursu jego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia.

14 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

15 Organ wskazał, iż przedmiotem rozstrzygania przez Dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Organ podkreślił, że ustawodawca, na podstawie delegacji zawartej w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w sposób nie budzący wątpliwości dał Prezesowi NFZ prawo do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonane zostało zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach. O wyborze oferty decydował ranking końcowy, który uwzględniał negocjacje, do których zostali zaproszeni wszyscy oferenci spełniający wymagane warunki, celem uzgodnienia najkorzystniejszej ceny i liczby świadczeń zdrowotnych. Biorąc pod uwagę przewidziane wielkości świadczeń zasadniczym kryterium była cena, jednak nie miała ona decydującego wpływu.

16 Zdaniem organu nie jest działaniem pozaprawnym generowanie rankingu końcowego po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami. Ustalenie liczby i ceny w toku negocjacji pozwala na ostateczne uszeregowanie i wybór ofert najkorzystniejszych także w aspekcie bilansu ceny, w odniesieniu do przedmiotu postępowania.

17 Rozpoznając skargę spółki od powyżej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga ta jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

18 Sąd I instancji podkreślił, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

19 Stosownie do art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ustawy oświadczeniach, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy). W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

20 W uzasadnieniu wyroku Sądu i instancji podniesiono, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

21 Skarżąca podnosiła fakt nieudostępnienia jej w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Prezes Funduszu natomiast, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. stwierdził, że nie miał obowiązku udostępnienia stronie postępowania administracyjnego tych dokumentów, w szczególności ofert innych uczestników postępowania.

22 Opowiadając się za stanowiskiem stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071, dalej "k.p.a."), Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli w postępowaniu toczącym się przed właściwym dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i przed Prezesem Funduszu, jako już w postępowaniu administracyjnym, mają zastosowanie przepisy k.p.a., to materiał dowodowy podlegający udostępnieniu skarżącej stanowi również dokumentacja dotycząca innych oferentów. Ograniczenie materiału dowodowego podlegającego ocenie w ramach odwołań prowadzi do niepełnego wyjaśnienia stanu sprawy i skutkuje naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Badanie wyłącznie jednej oferty i czynności podjętych w stosunku do skarżącej jest z punktu widzenia zasad, którymi organy są związane niedopuszczalne i skutkuje wadliwością decyzji podjętych po przeprowadzeniu tak ograniczonego badania.

23 Wprawdzie organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej lecz rozpoznając sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu obowiązane są czynić ustalenia czy nie zostały naruszone wymagania formalne ale także co do tego, czy nie doszło do naruszenia zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonywania kontroli ocen, jak również zbadanie stanu faktycznego w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika.

24 Uzasadnienie zaskarżonych decyzji wskazuje na to, że w takim zakresie organy ograniczając się w istocie do materiału dowodowego odnoszącego się do skarżącej, sprawy nie rozpoznały, co skutkuje naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

25 Organ odwoławczy takiego aspektu oceny nie uwzględnił podzielając stanowisko organu I instancji co do tego, iż strona uszczerbku w interesie prawnym w postępowaniu konkursowym i rozstrzygnięciu nie doznała, a przy tym nie odnosząc się do zarzutów i wątpliwości strony podniesionych w odwołaniu a odnoszących się do oceny oferty w zakresie poszczególnych kryteriów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do przełożenia danych z oferty skarżącej i przedstawienia punktacji obejmującej przyjęte w konkursie kryteria oraz rankingu ale wyłącznie w odniesieniu do skarżącej bez koniecznego w tym przypadku przedstawienia ustaleń dotyczących innych oferentów, których oferta została wybrana. Podkreślenia wymaga, iż strona kwestionuje w szczególności ocenę oferty w zakresie kryterium dostępności i kompleksowości, a brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się do wątpliwości strony w tym zakresie ogranicza możliwość sądowej kontroli tej decyzji. Organ odwoławczy chociaż nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie konkursu to jednak jest zobowiązany do kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanym przepisami powołanej ustawy z zachowaniem procedury administracyjnej co oznacza obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie (z powyższym ograniczeniem) w tym również do odniesienia się do podniesionych w sprawie zarzutów.

26 Prezes NFZ wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając wyrok i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

27 Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

28 I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270, dalej "p.p.s.a.") polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269, dalej "p.u.s.a.") i uchyleniu zaskarżonej decyzji prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

29 1) naruszenia przez organ art. 73, art. 74, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ: i. – przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także uchybił zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa, ii. – nie udostępnił skarżącemu akt sprawy, iii. – nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy ergo wbrew postulatowi skarżącego nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego – wobec czego żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;

30 - podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego – co wynika z treści dokumentów – Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że: organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

31 a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku,

32 b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,

33 c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta – świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnieniu zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron – wobec czego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.

34 2) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że: i. – Prezes ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano wyceny punktowej złożonych ofert.

35 II. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 153 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) – do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasad równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

36 W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie.

37 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

38 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

39 Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

40 Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

41 W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w powiązaniu z art. 154 tej ustawy, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 73, art. 74, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

42 Z zarzutów skargi kasacyjnej oraz z ich uzasadnienia wynika, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie odnosi się do zagadnienia istoty oraz charakteru środków i instrumentów prawnych, które przysługując świadczeniodawcom ubiegającym się na podstawie ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dawałyby im skuteczną ochronę ich interesu prawnego przed doznaniem uszczerbku w związku z naruszeniem przez Fundusz zasad postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń, a w szczególności zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i zachowania uczciwej konkurencji. Powyższe wiąże się w nierozerwalny sposób również z istotą treści wymienionych zasad, a w konsekwencji z zakresem obowiązków organu w postępowaniu administracyjnym wywołanym wniesionym odwołaniem. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem kontrola rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu o zawarcie umowy, polegającego na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zwarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji uznał, że ograniczenie się przez organ administracji wyłącznie do rozpatrzenia okoliczności odnoszących się do spółki oraz złożonej przez nią oferty, z punktu widzenia treści zasady równego traktowania prowadzi do wniosku, że kontrola ta przeprowadzona została nieprawidłowo.

43 Podważając zasadność tego stanowiska, strona skarżąca kasacyjnie argumentowała natomiast, że w rozpoznawanej sprawie organy bez naruszenia przepisów postępowania przeprowadziły ustalenia faktyczne, których zakres determinowany był zarówno zakresem interesu prawnego odwołującej się spółki, jak i granicami zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakresem postępowania odwoławczego.

44 Rysujące się na tle sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie zagadnienie, stanowiło już przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej mierze, zwłaszcza z uwagi na podobieństwo okoliczności stanu faktycznego ze stanem faktycznym rozpatrywanej sprawy, a także z uwagi na tożsamość zarzutów kasacyjnych podnoszonych przez Prezesa NFZ wobec orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 121/12.

45 Podzielając pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu przywołanego wyroku i odwołując się do przywołanych w nim argumentów, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

46 W punkcie wyjścia podkreślić należy znaczenie regulacji zawartej w art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych istotnej z punktu widzenia oceny charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ), a wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej.

47 Zgodnie z art. 152 ust. 1 przywołanej ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze przywołanej ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154).

48 Z powyższego wynika, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie. Cechą charakteryzującą istotę instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

49 W związku z tym należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty - mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

50 Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. Drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Funduszu.

51 Przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

52 Z przedstawionych względów nie można podzielić więc zarzutów skargi kasacyjnej odnośnie do tego, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". Według strony skarżącej kasacyjnie postępowanie to opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego strona zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach nie uzasadniają tego stanowiska, a taka ich interpretacja stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej i efektywnej, a nie tylko pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 przywołanej ustawy.

53 Przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 tej ustawy, o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 przywołanej ustawy, środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, (o czym mowa w art. 152 ust. 1) nie może być traktowany jako materialna przesłanka - warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się pod względem merytorycznym od określonej w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.).

54 Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie - nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

55 O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, z którego wynika, że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem.

56 Na marginesie można natomiast zauważyć, że ustawa o świadczeniach wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 przywołanej ustawy zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 przywołanej ustawy wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

57 Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Te uwagi pozwalają odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego wypowiedzi Sądu I instancji odnośnie do zastosowania w postępowaniu administracyjnym przed organami Funduszu art. 73 - 74 k.p.a., regulujących prawa strony (uczestników postępowania) do wglądu do akt sprawy i wynikający z tego obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zapewnić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Pomijając już, że pogląd co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

58 Uwzględniając przedstawione relacje pomiędzy postępowaniem administracyjnym, prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, brak jest więc podstaw, aby podważać prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który uchylił kontrolowaną decyzję prezesa NFZ wydaną w postępowaniu kontrolnym uznając, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Za trafne i prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I, z którego wynika, że kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ nie może się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma bowiem również obowiązek zindywidualizować swoją ocenę i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

59 W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s..a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

60 -----------------------

61 18