Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r., II GSK 1610/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r., II GSK 1610/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 4 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1055/13 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1055/13, po rozpoznaniu skargi "[...]" Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Ł. z [...]r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] r. nr [...], w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, oddalił skargę.

3 Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne i prawne.

4 W ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. Zarząd Województwa, na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu z [...] r., zmienionej aneksami z [...] i [...] r., przyznał "[...]" Sp. z o.o. w Ł. dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej [...] zł na realizację projektu pn.: "R. p. p. z. i w. i. s. do z.".

5 W trakcie kontroli po zakończeniu realizacji projektu stwierdzono, że beneficjent dokonał płatności wynikających z umowy z firmą F. "C. – Ł. T." na dostawę "A. S. Z. [...]", w czterech równych transzach. Płatność za dwie pierwsze, tj. [...] zł dokonał w formie gotówkowej, natomiast pozostałe dwie za pośrednictwem rachunku bankowego. Całość transakcji wynikającej z umowy wynosiła [...] zł netto i tym samym beneficjent naruszył art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.; dalej: u.s.d.g.), zgodnie z którym dokonywanie płatności związanych z wykonywaną działalnością, gdy stroną transakcji jest inny przedsiębiorca, a wartość transakcji przekracza [...] Euro, następować powinno za pośrednictwem rachunku bankowego. W kontrolowanym postępowaniu wartość transakcji, w przeliczeniu na euro wynosiła [...] euro. Mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzono, że wydatek w łącznej kwocie [...] zł (tj. [...] zł) należało uznać za niekwalifikowalny na podstawie pkt 8.3. "Z.k. wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego W. Ł. na lata [...] -[...] " (dalej: Zasady kwalifikowalności wydatków).

6 W dniu [...] r. wydane zostały zalecenia pokontrolne, w których zobowiązano beneficjenta do zwrotu kwoty [...] zł, tj. 70% wydatków kwalifikowanych wykazanych we wniosku o płatność wraz z odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zalecono także zwrot kwoty [...] zł, stanowiącej dochód incydentalny uzyskany przez beneficjenta w związku z wykorzystaniem dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem poprzez pokrycie części kredytu na rachunku bieżącym kwotą otrzymaną w ramach dotacji.

7 Beneficjent nie wykonał zaleceń pokontrolnych, a w związku z tym pismem z [...] r., wezwano go do zwrotu ww. należności w terminie 14 dni.

8 Z uwagi na fakt, że beneficjent nie zastosował się do wezwania, wszczęto postępowanie administracyjne, które zakończono decyzją Zarządu Województwa Ł. z [...] r. określającą kwotę do zwrotu w wysokości [...] zł wraz z odsetkami.

9 Od powyższej decyzji beneficjent złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

10 Utrzymując w mocy decyzję własną z [...] r. Zarząd Województwa Ł. wskazał, że zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.), w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. (są dokonywane niezgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu), podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Naruszenie procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania określonej w umowie może prowadzić do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Zawarta z beneficjentem umowa o dofinansowanie projektu w § 19 pkt 2 i pkt 3 obliguje beneficjenta do zwrotu środków wydatkowanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zgodnie natomiast z § 1 ust. 9 umowy, za wydatek kwalifikowalny należy uznać wydatek lub koszt poniesiony zgodnie z Zasadami kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WŁ. W pkt 8.3 powyższych zasad znajduje się zapis, że wydatek musi być dokonany zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności "wydatek poniesiony przez przedsiębiorcę musi być dokonany zgodnie z art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej". W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 22 ust. 1 u.s.d.g., co skutkowało naruszeniem pkt 8.3 Zasad kwalifikowalności wydatków.

11 Odnosząc się do zarzutów spółki organ wskazał, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 1 u.s.d.g. jest bezzasadny. Potwierdzeniem prawidłowego zastosowania przepisu jest stanowisko zawarte wyroku WSA w O. z 5 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Op 306/11, w którym sąd wskazał, że pod pojęciem "jednej transakcji" należy rozumieć ogólną łączną wartość wierzytelności lub zobowiązań określoną w umowie pomiędzy tymi samymi przedsiębiorcami. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia rozliczeń pieniężnych za pośrednictwem rachunku bankowego, również wtedy, gdy przedsiębiorcy będący kontrahentami z tytułu umowy, której wartość świadczenia przekracza [...] Euro, dokonują płatności na raty, a wielkość poszczególnych rat jest niższa niż ww. kwota. Organ podkreślił, że w świetle brzmienia obowiązujących przepisów brak jest możliwości alternatywnego dokonywania płatności w ramach projektu, a instytucja potrącenia nie ma zastosowania w sprawie.

12 W skardze do Sądu I instancji spółka wniosła o uchylenie decyzji z [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 1 u.s.d.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 6, art.7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi beneficjent wskazał, że w toku postępowania złożył wyjaśnienia i przedstawił dokumentację obrazującą okoliczności związane z rozliczeniami z firmą F. "C." (dostawcą oprogramowania). Przedstawione dokumenty zostały pominięte przez organ orzekający w sprawie, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 u.s.d.g.

13 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

14 Sąd I instancji wyrokiem z [...] r. sygn. III SA/Łd 1055/13 oddalił skargę.

15 W uzasadnieniu Sąd przypomniał uregulowana wynikające z rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25), a w szczególności art. 60, art. 70, art. 98 i art. 2 pkt 7, które nakładają na państwa członkowskie odpowiedzialność za zarządzanie programami operacyjnymi oraz zobowiązują państwa do śledzenia nieprawidłowości i definiują pojęcie "nieprawidłowości", której wystąpienie powoduje obowiązek odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych realizowany poprzez nakładanie korekt finansowych. Sąd wskazał, że do "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków z budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Zatem zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98).

16 Po poczynieniu powyższych uwag Sąd wskazał, że umowa o dofinansowanie projektu pomiędzy Województwem Ł. a "[...]" Sp. z o.o. w Ł. została zawarta [...] r. (zmieniona aneksami z [...] i [...] r.), natomiast poszczególne kwoty dofinansowania były przekazywane spółce po [...] r. W związku z tym wydając decyzję o zwrocie dotacji organy błędnie wskazały w podstawie prawnej przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zamiast ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Niemniej jednak, pomimo błędnego wskazania przepisów, nie można zarzucić organom, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podstawa prawna bowiem istniała, tyle że wynikała z art. 145 i 146, które w swej treści odpowiadają art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Sąd dostrzegając te uchybienia, stwierdził, że nie miały one wpływu na wynik sprawy, ponieważ istniał przepis prawa dający organom prawo do określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

17 Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze, Sąd wskazał, że zawarta ze spółką umowa o dofinansowanie projektu w § 19 pkt 2 i pkt 3 obligowała beneficjenta do zwrotu środków wydatkowanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zgodnie natomiast z § 1 ust. 9 umowy, za wydatek kwalifikowalny należy uznać wydatek lub koszt poniesiony zgodnie z Zasadami kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO WŁ na lata [...] r. W pkt 8.3 powyższych zasad znajduje się zapis, że wydatek musi być dokonany zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności "wydatek poniesiony przez przedsiębiorcę musi być dokonany zgodnie z art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej". Z kolei stosownie do treści art. 22. ust. 1 u.s.d.g., dokonywanie lub przyjmowanie płatności związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą następuje za pośrednictwem rachunku bankowego przedsiębiorcy w każdym przypadku, gdy:

18 1) stroną transakcji, z której wynika płatność, jest inny przedsiębiorca oraz

19 2) jednorazowa wartość transakcji, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza równowartość [...] Euro przeliczonych na złote według średniego kursu walut obcych ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym dokonano transakcji.

20 W ocenie Sądu cytowany przepis w sposób jednoznaczny wskazuje, że dokonywanie lub przyjmowanie płatności związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą następuje za pośrednictwem rachunku bankowego w każdym przypadku, gdy stroną transakcji, z której wynika płatność jest inny przedsiębiorca oraz jednorazowa wartość transakcji, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza równowartość [...] Euro przeliczonych na złote według średniego kursu walut obcych ogłaszanego przez NBP ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym dokonano transakcji.

21 Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie spółka za część faktur obejmujących kwotę [...] zł, dotyczących dostawy "A. S. Z. [...]", których obowiązek zapłaty wynikał z umowy zawartej z firmą F. "C. – Ł. T.", zapłaciła w formie gotówkowej naruszając tym samym art. 22 ust. 1 u.s.d.g. Zapłata w formie gotówkowej spowodowała również, że wydatek taki jest niezgodny z pkt 8.3 Zasad kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WŁ na lata [...] , ponieważ zgodnie z tym punktem wydatek aby mógł zostać uznany za kwalifikowalny musi być dokonany zgodnie z obowiązującym prawem.

22 Ponadto pierwsza transza dofinansowania w kwocie [...] zł, została przekazana na rachunek bankowy beneficjenta [...] r., który służył do przeprowadzania transakcji związanych z bieżącą działalnością beneficjenta. Nie był to więc rachunek wyodrębniony dla projektu. Po zaksięgowaniu tej transzy dotacji, saldo po operacji na rachunku wyniosło; - [...] zł, a oprocentowanie kredytu na rachunku bieżącym wynosiło 11,70%. Beneficjent dokonał pierwszej płatności związanej z realizacją [...] r. na kwotę [...] zł (w tym wartość dofinansowania [...] zł). Druga płatność nastąpiła [...] r. i obejmowała kwotę [...] zł (w tym wartość dofinansowania [...] zł). W związku z powyższym ustalono, że beneficjent uzyskał dochód incydentalny z tytułu pomniejszenia debetu na rachunku bieżącym w kwocie [...] zł i dokonał wykorzystania kwoty niezgodnie z przeznaczeniem poprzez pokrycie części kredytu na rachunku bieżącym kwotą otrzymaną w ramach dotacji. W pkt 10.1 Zasad kwalifikowalności wydatków określono dochód incydentalny, jako dochody o charakterze jednostkowym, nie będące wynikiem działalności operacyjnej projektu i nieprzewidziane przez beneficjenta na etapie składania wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z pkt 10.2, dochody incydentalne, nieprzewidziane w analizie finansowej dla projektu, pomniejszają kwotę poniesionych wydatków kwalifikowalnych, które będą zadeklarowane do refundacji/rozliczenia we wniosku o płatność. W myśl § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie – w przypadku, gdy projekt generuje dochody niewykazane we wniosku o dofinansowanie (dochód incydentalny z tytułu pomniejszenia debetu na rachunku bankowym), beneficjent zobowiązany jest do zwrotu kwoty odpowiadającej wysokości niewykazanego dochodu lub do pomniejszenia wnioskowanej kwoty w ramach kolejnych płatności.

23 W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych Sąd zaaprobował stanowisko organu, że Instytucja Zarządzająca zobligowana była do uznania za niekwalifikowalne wydatków poniesionych z naruszeniem "Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO WŁ na lata [...]" oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Kwota łączna wydatków poniesionych w formie gotówkowej, które nie mogły zostać sfinansowane ze środków unijnych wyniosła [...] zł. Do zwrotu przypadło więc 70% kwoty wynikającej z poziomu dofinansowania zawartego we wniosku o dofinansowanie projektu tj. [...] zł (pkt VII wniosku). Powyższa kwota została prawidłowo powiększona o wartość dochodu incydentalnego, wynoszącego [...] zł, który beneficjent uzyskał w związku z realizacją projektu, tj. pomniejszeniem debetu na rachunku bankowym.

24 Sąd podkreślił także, że wypracowane na gruncie przepisu art. 22 u.s.d.g. orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące co prawda podatku od towarów i usług, które ma jednak zastosowanie w tej sprawie, wskazuje, że zrezygnowanie z ustawowego obowiązku dokonywania zapłaty za pośrednictwem rachunku bankowego jest jednoczesnym wyrażeniem zgody na uczestnictwo w obrocie środkami pieniężnymi poza kontrolą dokonywaną przez organy państwa za pośrednictwem S. bankowego (por. wyrok WSA w G. W.. z 1 czerwca 2009 r., I SA/Go 209/09, wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1731/11). Stanowisko organu o obowiązku dokonywania rozliczeń za pośrednictwem rachunku bankowego, skoro wartość transakcji przekroczyła [...] Euro jest zatem w tym zakresie prawidłowe. Podpisując umowę o dofinansowanie strona zapoznała się z jej postanowieniami i zaaprobowała ich przestrzeganie (§ 6 umowy).

25 Reasumując Sąd za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 22 ust. 1 u.s.d.g. a także nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, tj. art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

26 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" Sp. z o.o. w Ł.. Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

27 Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

28 I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnie, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), tj.:

29 a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 22 ust. 1 u.s.d.g., poprzez błędną jego wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie,

30 b. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), poprzez błędną wykładnię polegającą na ograniczeniu kontroli legalności decyzji bez dokonania pełnej oceny rozstrzygnięcia wydanego Zarząd Województwa Ł. z zaniechaniem weryfikacji i rozpoznania istoty sprawy.

31 II. Naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

32 a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Zarządu Województwa Ł., podczas gdy, została ona wydana z naruszeniem art. 22 ust. 1 u.s.d.g. w wyniku błędnego zastosowania przez organ tego przepisu;

33 b. naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez:

34 i. niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez Zarząd Województwa Ł. następujących przepisów procedury administracyjnej: art. 6 - praworządność, art. 7 - prawda obiektywna, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to rażące naruszenia miały kluczowy i istotny wpływ na wynik sprawy, i winny zostać przez Sąd stwierdzone, jako dające podstawę do uwzględniania skargi na decyzję Zarządu Województwa Ł.; naruszenie to polegało także na niepodjęciu wszelkich niezbędnych działań celem weryfikacji złożonych przez stronę wyjaśnień, w szczególności tych dotyczących dokonanych pomiędzy skarżącą a jego kontrahentem rozliczeń oraz wydaniu decyzji z pominięciem istotnych okoliczności w sprawie;

35 ii. jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem przy wydaniu zaskarżonego wyroku, wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności zarzutów podniesionych przez skarżącą, w tym w szczególności okoliczności dotyczących wyjaśnień i dowodów skarżącej złożonych w toku kontroli przeprowadzonej przez Zarząd Województwa;

36 iii. jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu się przez Sąd od wszechstronnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

37 c. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na braku rozpoznania przez Sąd istoty sprawy, w tym w szczególności pominięcie i nierozpoznanie wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów naruszenia prawa postępowania, na co wskazuje brak jakiejkolwiek analizy i komentarza we wskazanym zakresie w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia;

38 d. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bowiem powielenie przez sąd wykładni przepisów prezentowanej przez organ prowadziło do oddalenia skargi.

39 Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono jej uzasadnieniu.

40 Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

41 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

42 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

43 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami sformułowanymi w środku prawnym.

44 Z uwagi na fakt, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Z kolei dokonywanie ustaleń faktycznych winno poprzedzać wyznaczenie normy prawnej, znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie. Z zasady prawdy obiektywnej, wywieść należy, iż podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na wynik sprawy; zatem chodzi o ustalenie czy rzeczywisty stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonego w normie prawnej.

45 Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 22 ust. 1 u.s.d.g., poprzez błędną jego wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

46 Powyższy przepis stanowi, że dokonywanie lub przyjmowanie płatności związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą następuje za pośrednictwem rachunku bankowego przedsiębiorcy w każdym przypadku, gdy:

47 1) stroną transakcji, z której wynika płatność, jest inny przedsiębiorca oraz

48 2) jednorazowa wartość transakcji, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza równowartość [...]Euro przeliczonych na złote według średniego kursu walut obcych ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym dokonano transakcji.

49 Zakres regulacji zawartej w tym przepisie odnosi się wyłącznie do przedsiębiorców zdefiniowanych w art. 4 u.s.d.g. oraz działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 u.s.d.g. W tym kontekście użyty w treści tego przepisu niedookreślony termin "transakcja" można definiować jako umowę, której przedmiotem jest odpłatne dostarczanie towaru lub odpłatne świadczenie usług, jeżeli strony tej umowy zawierają ją w związku z wykonywaną przez siebie działalnością gospodarczą lub zawodową. Za przyjęciem tej ustawowej definicji transakcji handlowej zawartej w art. 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. o terminach zapłaty w transakcjach handlowych (Dz. U. Nr 139, poz. 1323 z późn. zm.), przemawia dodatkowo regulacja zawarta w art. 3 pkt 1 tej ustawy (por. Krzysztof Trzciński Komentarz do art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Lex 2007). Należy zatem przyjąć, że art. 22 ust. 1 u.s.d.g. nakłada na przedsiębiorców obowiązek dokonywania wszelkich płatności za pośrednictwem rachunku bankowego, w sytuacji, gdy drugą stroną transakcji jest osoba prowadzącą działalności gospodarczą i obowiązek ten dotyczy transakcji o wartości powyżej [...]Euro. Przy czym jako jednorazowa wartość transakcji to kwota wynikająca z umowy, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności. Podkreślić należy, że przepis ten nie zawiera wyjątków w zakresie płatności (lub kilku płatności) w ramach jednej transakcji, gdy kwota tej transakcji przekracza [...]Euro pomiędzy dwoma przedsiębiorcami. Tak więc płatność bez pośrednictwa rachunku bankowego jest możliwa jedynie w przypadku, gdy jednorazowa kwota płatności nie przekracza kwoty [...]Euro, bądź też drugą stroną umowy nie jest osoba prowadząca działalności gospodarczej.

50 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyżej przedstawioną, prawidłową interpretację art. 22 ust. 1 u.s.d.g. przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

51 W tym miejscu warto podkreślić, że w orzecznictwie wskazuje się, iż celem normy z art. 22 ust. 1 u.s.d.g. było stworzenie warunków umożliwiających większą przejrzystość finansów publicznych prowadzonych przez przedsiębiorców. Ma to zwłaszcza istotne znaczenie w prawie podatkowym, gdzie ogranicza to możliwość uchylania się od płacenia podatków przez ukrywanie obrotów, oraz w prawie karnym, gdzie przeciwdziała zjawisku "prania brudnych pieniędzy" (tak zob. wyrok SA w K. z dnia 21 maja 2009 r., I ACa 259/09, LEX nr 563071). Z podobnymi intencjami mamy do czynienia przy rozdzielaniu unijnych i krajowych finansowych środków pomocowych, gdzie wydatkowanie przyznanych środków powinno być szczególnie przejrzyste, a kontrola ich wydawania staranna.

52 Sąd I instancji zasadnie wskazał, że zawarta ze skarżącą spółką umowa o dofinansowanie projektu w § 19 pkt 2 i pkt 3 obligowała beneficjenta do zwrotu środków wydatkowanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zgodnie natomiast z § 1 ust. 9 umowy, za wydatek kwalifikowalny należy uznać wydatek lub koszt poniesiony zgodnie z Zasadami kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach [...] na lata [...] r. Punkt 8 "Ogólne warunki uznania wydatku za kwalifikowalny" w ppkt 8.3 tiret drugie stanowi, że wydatek poniesiony przez przedsiębiorcę musi być dokonany zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Podkreślić należy, że zawarte w punkcie 8 unormowania dotyczące warunków uznania wydatków za kwalifikowane spełniały wymagania rozporządzenia nr 1083/2006, art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. oraz realizowały wytyczne wynikające z definicji kwalifikowalności wydatków. Według art. 5 pkt 6 u.z.p.p.r. kwalifikowalność wydatków, to spełnienie przez wydatki poniesione w ramach programów operacyjnych kryteriów: spójności z postanowieniami przyjętego programu operacyjnego (lit. a), określonych szczegółowo przez instytucję zarządzającą zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 6 (lit. b), dodatkowych, przewidzianych dla danego źródła finansowania, w przypadku programów finansowanych ze źródeł zagranicznych (lit. c). W świetle powyższego wyrażona w art. 22 ust. 1 u.s.d.g. zasada także służyła realizacji wskazanych celów.

53 Poprawność interpretacji wskazanego przepisu art. 22 ust. 1 u.s.d.g. została przedstawiona powyżej. Kasator zarzuca jednak, że interpretacja tego przepisu powinna nastąpić w kontekście całości Zasad kwalifikowalności wydatków. W związku z tym wskazuje, że pkt 6.6. Zasad kwalifikowalności stanowi, że – wydatek dokonany w drodze kompensaty należności od określonego podmiotu i zobowiązań wobec tego podmiotu uważa się za poniesiony, jeżeli podmiot ten uznał kompensatę. Autor kasacji uważa, że taka sytuacja zaistniała w jego przypadku.

54 Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że cytowany pkt 6.6. odnosi się do tytułu 6 "Uznanie wydatku za poniesiony", a nie uznanie wydatku za kwalifikowalny, który określa wskazany wyżej pkt 8 Zasad kwalifikowalności wydatków. "Wydatek kwalifikowalny" to pojęcie węższe od wydatku poniesionego, ponieważ oprócz tego, że musi zostać uznany za poniesiony to jego realizacja musi zostać dokonana zgodnie z art. 22 u.s.d.g. w przypadku transakcji przekraczającej kwotę [...] Euro. Natomiast wydatek dokonany w drodze kompensaty może zostać uznany za wydatek kwalifikowalny ale w sytuacji, gdy dotyczy kwoty transakcji do [...] Euro przy spełnieniu pozostałych warunku uznania kompensaty przez drugą stronę transakcji.

55 Z kolei w myśl pkt 12.3. Zasad kwalifikowalności wydatków – za wydatek niekwalifikowany został uznany wydatek poniesiony z naruszeniem prawa lub poniesiony na podstawie umowy zawartej z naruszeniem prawa. W § 6 umowy o dofinansowanie znajdowało się oświadczenie beneficjenta, że zapoznał się z treścią "Zasad kwalifikowalności wydatków" i zobowiązał się do ich przestrzegania. Nadto beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu zgodnie z prawem, co oznaczało również dokonywanie płatności w sposób przewidziany prawem (§ 7 ust. 3 umowy o dofinansowanie).

56 W świetle powyższego skarżąca spółka miała obowiązek dokonania każdej z transz płatności kwoty ([...] tys. zł) wynikającej z umowy "A. S. Z. [...]" zawartej z innym przedsiębiorcą, tylko za pośrednictwem rachunku bankowego, skoro chodziło o uregulowanie należności w formie pieniężnej, a wartość transakcji przekraczała równowartość [...] Euro.

57 Sąd I instancji prawidłowo wskazał zatem, że w niniejszej sprawie skarżąca spółka za część faktur obejmujących kwotę [...]zł (faktury nr [...]i [...]), dotyczących dostawy "A. S. Z. [...]", których obowiązek zapłaty wynikał z umowy zawartej z firmą F. "C. – Ł. T." (z dnia [...]r.), zapłaciła w formie gotówkowej naruszając tym samym art. 22 ust. 1 u.s.d.g. O wpłatach gotówkowych świadczą dowody wpłaty "Kasa wpłaci" [...]i nr [...]z [...]r. i z [...]r.

58 Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjne za nieusprawiedliwione uznał zarzuty zawarte w pkt Ia petitum skargi kasacyjnej.

59 W drugiej kolejności nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., gdyż przepisy te określają podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Ponadto wskazują na istotę sądowej kontroli administracji. Norma w nich wyrażona ma przede wszystkim charakter ustrojowy i sąd administracyjny może go naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. II FSK 2684/14, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do regulacji tej nawiązuje art. 3 § 1 p.p.s.a. nakazujący sądom administracyjnym stosowanie środków określonych w ustawie. Nie można zaś zarzucić Sądowi I instancji, aby nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, bądź by nie zastosował środka przewidzianego prawem, gdyż jak wynika z rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia jako podstawę wydania orzeczenia przyjęto art. 151 p.p.s.a.

60 Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne uznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

61 Postawiony w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy, została ona wydana z naruszeniem art. 22 ust. 1 u.s.d.g. w wyniku błędnego zastosowania przez organ tego przepisu, jest wadliwie skonstruowany, ponieważ przepisy te powinny być powołane w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

62 W zakresie pozostałych zarzutów naruszenia postępowania, przypomnieć należy, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

63 Autor skargi kasacyjnej przedstawiając szereg naruszeń przepisów postępowania wymienionych w pkt II lit. b i c skargi kasacyjnej dowodzi, że Sąd I instancji przyjął nieprawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie, ponieważ organy orzekające nie podjęły wszelkich niezbędnych działań celem weryfikacji złożonych przez stronę wyjaśnień, w szczególności dotyczących dokonanych pomiędzy skarżącą spółką a jej kontrahentem rozliczeń oraz wydaniu decyzji z pominięciem istotnych okoliczności w sprawie. Kasator zarzuca, że tym samym Sąd I instancji uchylił się od wszechstronnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostało sprecyzowane, że tymi pominiętymi elementami były złożone w toku postępowania administracyjnego wyjaśnienia i dokumentacja wskazująca na okoliczności związane z dokonywanymi rozliczeniami z dostawcą F. "C." - dostawcą oprogramowania. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że między stronami umowy "A.s. Z. [...]" w zakresie spornych płatności, brak było faktycznej płatności (w rozumieniu przekazania sumy pieniędzy), a do rozliczenia doszło na zasadzie kompensaty, co Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach.

64 Odnosząc się do powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy jest prawidłowy. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że spółka za część faktur obejmujących kwotę [...]zł, dotyczących dostawy "A. S. Z. [...]", których obowiązek zapłaty wynikał z umowy zawartej z firmą F. "C. – Ł. T.", zapłaciła w formie gotówkowej. Okoliczność ta wynika jasno ze znajdujących się w aktach sprawy pokwitowań "Kasa wypłaci" KW nr [...] i [...]za faktury nr [...] i [...] wystawionych przez "O [...]" na rzecz F. "C." T. Ł., a więc kontrahentów umowy. W związku z tym ustalenie Sądu I instancji, że do zapłaty spornych płatności doszło w formie gotówkowej było prawidłowe. Jest to ustalenie kluczowe dla sprawy w kontekście prawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że art. 22 ust. 1 u.s.d.g. w sposób jednoznaczny stanowi, że dokonywanie lub przyjmowanie płatności związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą następuje za pośrednictwem rachunku bankowego w każdym przypadku, gdy stroną transakcji, z której wynika płatność jest inny przedsiębiorca oraz jednorazowa wartość transakcji, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza równowartość [...]Euro przeliczonych na złote według średniego kursu walut obcych ogłaszanego przez NBP ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym dokonano transakcji. Natomiast to, że taka zapłata mogła być realizacją umowy kompensaty (z udziałem osób trzecich) pozostaje obojętne dla oceny wywiązywania się skarżącej spółki z warunków zawartej umowy "Rozwój przedsiębiorstwa przez zakup i wdrożenie innowacyjnego S. do Z.".

65 Tym samym autor skargi kasacyjnej nie podważył stanu faktycznego przyjętego za prawidłowy przez Sąd I instancji.

66 Z uwagi na powyższe nie sposób uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwić przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej jego kontroli (por. wyrok NSA z 20 lutego 2013 r. II GSK 1873/12, LEX nr 1450706).

67 W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji odniósł się bowiem do zarzutów podniesionych w skardze i wyjaśnił w sposób wystarczający zastosowane przepisy prawa.

68 Z kolei dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2014r. sygn. II GSK 1560/12, LEX nr 1452692). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

69 Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 1 p.p.s.a., nieuzasadnione są również zarzuty dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a. Przepisy te są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, nie są trafne.

70 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargą kasacyjną.