Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2024 r., II GSK 1568/23

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2024 r., II GSK 1568/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 875/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli sanitarnej w lokalu gastronomicznym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. K. na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 I

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 875/22, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a."), w sprawie ze skargi M. K. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2021 r., oraz zasądził od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

4 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

5 Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 oraz art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2020 r. poz. 2021; dalej jako: "ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako: "k.p.a."), wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za uniemożliwienie przeprowadzenia w dniu [...] stycznia 2021 r. kontroli sanitarnej tematycznej w lokalu gastronomicznym, tj. [...], który należał do skarżącego.

6 Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., wydaną na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego wydana została decyzja Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2021 r., w tym nagranie z dnia [...] stycznia 2021 r., potwierdza fakt uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli dwóm przedstawicielom Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rybniku, w należącym do skarżącego lokalu gastronomicznym. W ocenie organu odwoławczego obowiązkiem skarżącego było umożliwienie przedstawicielom Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektoratu Sanitarnego przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności we wszystkich pomieszczeniach, które miały związek z prowadzoną przez skarżącego działalnością. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego kara nałożona na skarżącego w wysokości 5.000 zł została wymierzona z uwzględnieniem stopnia szkodliwości czynu, zakresu zawinienia i zakresu naruszenia prawa oraz dotychczasowej działalności podmiotu, a także wielkości produkcji zakładu. Odnosząc się do zarzutu niezawiadomienia o planowanej kontroli w lokalu prowadzonym przez skarżącego, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy wspólnotowe nie nakładają na kontrolujący organ takich obowiązków.

7 Skargę na powyższą decyzję organu złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W uzasadnieniu Sąd podał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż wskazał to skarżący. WSA w Warszawie w pierwszej kolejności podał, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa, które znalazło swój wyraz w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/21, przed wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej organ obowiązany jest rozważyć przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary – określone w Dziale IVa k.p.a. – o ile nie zostały one odmiennie uregulowane w przepisach szczególnych. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia regulują wyłącznie wymiar kary, zaś w zakresie dotyczącym podstaw do odstąpienia od jej nałożenia, ustawodawca, w art. 104 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, odsyła do odpowiedniego stosowania Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.; dalej jako: "Ordynacja Podatkowa"). Jednak Dział III Ordynacji Podatkowej, jak zauważył WSA, nie reguluje odstąpienia od nałożenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz udzielenia pouczenia, zatem w tym zakresie mają zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji zarówno organ pierwszej instancji, tak jak i organ odwoławczy, nie rozważył możliwości odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary, która wynika z Działu IVa k.p.a.

8 Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ będzie obowiązany rozważyć, czy zachodzi przesłanka do odstąpienia do wymierzenia kary (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) i w zależności od przyjętej oceny skorzysta z adekwatnego trybu, przy czym w przypadku ponownego uznania zasadności wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, będzie obowiązany wydać wyczerpująco uzasadnioną decyzję, zarówno co do braku podstaw odstąpienia od wymierzenia kary, jak też co do jej wymiaru.

9 II

10 Od przedmiotowego wyroku skarżący kasacyjnie organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

11 1) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, skutkuje obowiązkiem rozważenia przez organy czy zachodzi przesłanka do odstąpienia od wymierzenia kary k.p.a. i w zależności od przyjętej oceny skorzystanie z adekwatnego trybu, co skutkowało uznaniem skargi za zasadną i uchyleniem zaskarżonej decyzji organu i Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora, gdy tymczasem odmienna konstatacja prowadzi do uznania za niezasadne zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i tym samym wyraża się ona w obowiązku wymierzenia kary w wysokości określonej na podstawie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, albowiem wymienione w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki w postaci "jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa" należy przy prawidłowej wykładni odczytywać łącznie, a uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jest tzw. deliktem jednoczynowym i skutkowym, co do którego niemożliwym jest zaktualizowanie się drugiej przesłanki wskazanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie "zaprzestania naruszania prawa";

12 2) art. 103 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez błędną ich wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że wymierzenie kary za uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności nie ma obligatoryjnego charakteru, a organy mają obowiązek – w przypadku uniemożliwienia przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności – rozważenia przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i w zależności od przyjętej oceny skorzystanie z adekwatnego trybu, podczas gdy wykładnia tych przepisów powinna uwzględniać art. 139 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 lit. a-d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE. oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 95, str. 1, ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 2017/625"), które jak wynika z ich wykładni nakładają na Polskę jako państwo członkowskie Unii Europejskiej bezwzględny obowiązek stosowania skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji, w przypadku naruszenia rozporządzenia nr 2017/625 w przedmiocie, w jakim nakłada ono na podmioty obowiązek umożliwienia właściwym organom dostępu uregulowanego w art. 15 ust. 1 lit a - d ww. rozporządzenia, w jakim jest to niezbędne do przeprowadzenia kontroli urzędowych lub innych czynności urzędowych;

13 Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

14 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez organy obydwu instancji stanowi inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pomimo tego, że okoliczności faktyczne sprawy nie dają podstawy do uznania, że waga naruszenie prawa jest znikoma, a tym samym niezastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zostały spełnione warunki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej;

15 2) art. 141 § 4 i art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. przez powołanie się (jako podstawę rozstrzygnięcia) na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt. III OPS 1/21 pomimo tego, że uchwała ta dotyczyła stosowania art. 189f k.p.a. do naruszeń przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.). a nie prawa żywnościowego, co skutkowało uznaniem, że brak odniesienia się przez organy do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. czyni wydanie decyzji przedwczesnymi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

16 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w wyroku Sądu pierwszej instancji wskazań, co do dalszego postępowania tj.: zastosowania się do oceny prawnej art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wyrażającej się w obowiązku rozważenia przez organy czy zachodzi przesłanka do odstąpienia od wymierzenia kary i w zależności od przyjętej oceny skorzystanie z adekwatnego trybu, podczas gdy jego wykładnia dokonana została w sposób wadliwy (czego dotyczy zarzut w ramach naruszenia prawa materialnego), a przedmiotowy przepis k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w sprawie, przy dodatkowym braku wyartykułowania oceny prawnej art. 107 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w uzasadnieniu wyroku, uwzględniającej charakter wskazanego czynu. Wskazując na powyższe, w myśl art. 176 § 1 pkt 3 oraz § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

17 Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

III

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

20 W pierwszej kolejności podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art.182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

21 Następnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego - wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

22 W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

23 Przed przedstawieniem jednak przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań prawnych, przypomnieć należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Sądu pierwszej instancji, którym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

24 Sąd pierwszej instancji uznał, że zarówno organ pierwszej instancji, tak jak i organ odwoławczy, nie rozważył możliwości odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary, która wynika z Działu IVa k.p.a.

25 W tym miejscu wskazać należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest nietrafne. Przypomnieć należy, że istota przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wywodzi się z potrzeby oceny zachowania i postawy sprawcy wobec naruszenia prawa, który odstępując od zachowania niezgodnego z prawem manifestuje tym samym zmianę swojej dotychczasowej postawy, co siłą rzeczy, gdy chodzi o możliwość przeprowadzenia takiej oceny oraz podjęcia takiego samego zachowania, może odnosić się do sytuacji utrzymywania stanu naruszenia prawa w czasie. Nie jest już jednak to możliwe w odniesieniu do deliktów jednoczynowych oraz skutkowych. W związku z tym bowiem, że naruszenie prawa już wystąpiło, już zaistniał skutek jego naruszenia, nie jest możliwe zamanifestowanie zmiany stosunku sprawcy wobec tego naruszenia poprzez zmianę jego (dotychczasowego) zachowania – a to poprzez zaprzestanie naruszania porządku prawnego – a skoro tak, to siłą rzeczy nie jest możliwe przeprowadzenie oceny zachowania mającego przekonywać o zmianie postawy sprawcy (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1090/19).

26 Wobec powyższego – omawiane w niniejszej sprawie – sprzeczne z prawem zachowanie ma z całą pewnością charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy wraz z którym doszło do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. A zatem w odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zastosowania, co siłą rzeczy skutkuje brakiem podstaw, a zarazem możliwości stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

27 Następnie podkreślić należy, że słusznie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – skarżący kasacyjnie organ wskazał m.in. na przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

28 W myśl bowiem art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. W ramach uzasadnienia sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze.

29 W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się w pełni z zakreślonych obowiązków wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż wskazał to skarżący. Sąd pierwszej instancji oparł zaskarżone uzasadnienie na błędnym rozumowaniu odnoszącym się do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie Działu IVa k.p.a., wobec czego Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi. Bez dokonania własnej oceny i analizy zarzutów skargi, bez konstruktywnej polemiki ze stanowiskiem organów oraz brakiem ustosunkowania się do okoliczności podnoszonych w skardze, uzasadnienie nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

30 Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną , a w konsekwencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

31 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie weźmie pod uwagę powyższe rozważania i odniesie się do zarzutów podnoszonych w skardze.

32 O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.