Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2017 r., II GSK 1492/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2017 r., II GSK 1492/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 674/16 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz W. L. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 674/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi W. L, uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Pismem z [...] września 2015 r. W. L. wniósł o umorzenie nieopłaconych składek wraz z odsetkami za zobowiązania spółki cywilnej A.. wynikającymi z decyzji z [...] sierpnia 2002 r.

5 Decyzją z [...] listopada 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Częstochowie odmówił W. L. wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika w łącznej wysokości 1.713.806,75 zł. Powołując się na treść art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.; dalej u.s.u.s.), organ I instancji wskazał, że w odniesieniu do zaległych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie stosuje się art. 28 tej ustawy. Tym samym postępowanie na tej podstawie może być wszczęte i prowadzone jedynie w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a tym samym jedynie za osoby prowadzące działalność gospodarczą. Powyższe oznacza, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) i tym samym należało odmówić wszczęcia postępowania wobec wniosku osoby niebędącej stroną.

6 Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższą decyzję.

7 WSA w Gliwicach uchylił powyższą decyzję.

8 Sad uznał, że w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia zastosowanie ma art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., a więc zachodzi możliwość umorzenia składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, co oznacza, że organ był zobowiązany do oceny wniosku w tym zakresie.

9 Zdaniem Sądu analiza treści ww. przepisu prowadzi do wniosku, że o ile umarzanie składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek może obejmować także przypadki całkowitej ich nieściągalności, o tyle składki pozostałe – poza wymienionymi w art. 30 ustawy – mogą być umarzane wyłącznie w sytuacji ich całkowitej nieściągalności.

10 Powyższe oznacza, że organ naruszył prawo odmawiając wszczęcia postępowania w odniesieniu do należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika.

11 WSA stwierdził, że w aktach administracyjnych brakuje podstawowych dokumentów potwierdzających dane zawarte w karcie nr 26 – Informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, w tym decyzji o przeniesieniu na skarżącego odpowiedzialności za zobowiązania "A." s.c., wyroku Sądu Okręgowego Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Częstochowie z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. akt [...], tytułów wykonawczych oraz dat pierwszych zajęć egzekucyjnych. Brak tych dokumentów uniemożliwił Sądowi dokonania oceny w przedmiocie biegu terminu przedawnienia. Dodatkowo, Sąd zwrócił uwagę na kserokopie dokumentów przedłożonych przez skarżącego, w tym na trzy szczególnie istotne, a to:

12 1) pismo ZUS Oddziału w Częstochowie z dnia [...] marca 2001 r., potwierdzające przyjęcie od "A." s.c. wierzytelności na poczet zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne;

13 2) zaświadczenie wystawione przez ZUS Oddział w Częstochowie w dniu [...] kwietnia 2001 r. informujące, że poprzez przejęcie przez organ wierzytelności "A." następuje rozliczenie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne;

14 3) zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2001 r., wystawione przez ZUS Oddział w Częstochowie stwierdzające, że wierzytelności przejęte na poczet zobowiązań z tytułu składek od "A." przekraczają kwotę zaległości z tytułu tych zobowiązań.

15 W świetle tych dokumentów Sąd uznał, że zasadne jest twierdzenie skarżącego, że organy uchylają się od zajęcia stanowiska w kwestii wpływu przejętych wierzytelności na istnienie zaległości z tytułu należnych ZUS składek. Zarzut ten został oceniony tym bardziej jako zasadny, że organ I instancji, wydający rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był jednocześnie autorem wydanych wcześniej zaświadczeń. Kwestia ta – zdaniem Sądu – wymaga prawidłowego zbadania i wyjaśnienia. Niezrozumiałe jest bowiem twierdzenie, że przejęcie wierzytelności – w okresie, kiedy były one wymagalne – nie doprowadziło do zaspokojenia wierzyciela. Niezrozumiałe też jest, że dokumenty przedłożone przez skarżącego nie mają swoich odpowiedników w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi.

16 WSA wskazał na fakt wydania przez organy rentowe decyzji z [...] listopada 2015 r., i utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] stycznia 2016 r., odmawiającej skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 4.799.346,10 zł. Decyzja ta obejmuje ten sam okres i te same wartości, co decyzja o odmowie wszczęcia postępowania, a to oznacza, że organ – w odniesieniu do składek na ubezpieczenia społeczne finansowane przez płatnika – orzekł dwukrotnie poprzez odmowę wszczęcia postępowania oraz odmowę umorzenia należności. Taka przynajmniej konkluzja wynika z uzasadnienia tej decyzji. W ocenie jednak Sądu kwota 4.799.346,10 zł obejmuje całość należnych ZUS kwot, co wynika z rachunkowego porównania danych z obu decyzji. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania obejmuje kwotę 1.713.806,75 zł i kwotę 3.085.539,35 co daje łącznie kwotę 4.799.346,10, a więc kwotę objętą decyzją o odmowie umorzenia należnych ZUS składek. Wbrew zatem wywodom zawartym na stronie 2 tej decyzji organ rozstrzygnął o całości zaległości, w tym także o tej, która nie podlega umorzeniu z uwagi na treść art. 30 u.s.u.s.

17 Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie wniosek skarżącego Dyrektor ZUS powinien dokonać wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy, łącznie z tymi, na które zwracał uwagę skarżący. Ocena powinna być dokonana z pełnym respektowaniem prawideł logiki, w kierunku ewentualnego wskazania tych okoliczności, które wykluczają możliwość procedowania w sprawie. Przede wszystkim zaś organ właściwie określi wysokość składek objętych art. 30 u.s.u.s., bo tylko w tym zakresie nie jest możliwe rozpoznawanie wniosku o umorzenie składek.

18 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucił:

19 - "niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) odpowiednio w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. – co do naruszenia prawa przepisów materialnego oraz w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. – co do naruszenia prawa procesowego – poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że prawidłowo utrzymuje ona w mocy decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, także na podstawie wskazanego przepisu u.s.u.s., z uwagi na to, że przepis ten dotyczy wyłącznie składek osób prowadzących działalność gospodarczą, a nie dotyczy składek za ubezpieczonych finansowanych przez płatnika składek oraz poprzez sformułowanie w stosunku do organu zarzutu braku zajęcia stanowiska w sprawie i braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego w zakresie okoliczności niemających znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia;

20 - roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyznanie stronie kosztów postępowania sądowego w kwocie, która nie znajduje uzasadnienia co do jej podstaw prawnych i wysokości".

21 W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

22 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów i z tego względu podlega oddaleniu.

25 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przy tym przez jej podstawy i wnioski. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

26 Przedmiotem rozpatrywanej skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, którym uchylono zaskarżoną decyzję.

27 Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się to tych zarzutów.

28 W ocenie autora skargi kasacyjnej doszło do naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s., gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie składek osób prowadzących działalność gospodarczą, a nie dotyczy składek za ubezpieczonych finansowanych przez płatnika składek.

29 Istotą sporu w sprawie było zatem, w jakim zakresie organ powinien odnieść się do wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

30 Dokonując wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie tj. art. 30 u.s.u.s. i art. 28 u.s.u.s., Sąd pierwszej instancji stwierdził w konkluzji, że organ naruszył prawo odmawiając wszczęcia postępowania w odniesieniu do należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika.

31 Z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Zauważyć trzeba, że przedmiotem sporu były należności z tytułu składek, czyli zarówno składki, jak i odsetki od składek na ubezpieczenie pracownika finansowanych zarówno przez pracownika, jak i przez pracodawcę, przy czym z zakresu umarzania należności z tytułu składek art. 30 ustawy wyłącza jedynie składki finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, czyli m.in. pracowników. Istotnym jest dostrzeżenie, że art. 30 u.s.u.s. mówi jedynie o składkach finansowanych przez ubezpieczonych będących pracownikami, nie zaś, tak jak art. 28 ust. 1 i 2 oraz 3a, o należnościach z tytułu składek. Pojęcie należności z tytułu składek jest szersze, ponieważ obejmuje – poza składkami – także odsetki od składek nieopłaconych w terminie. Ta różnica zakresowa nie jest przypadkowa, gdyż obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego pracowników, obliczania i przekazywania ich składek do ZUS spoczywa na płatniku, czyli pracodawcy (art. 36 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.s.u.s.). W konsekwencji ustawa obciąża w art. 23 ust. 1 płatnika – pracodawcę obowiązkiem zapłacenia odsetek za zwłokę w nieopłaceniu w terminie składek, finansowanych zarówno przez ubezpieczonego, jak i przez płatnika (pracodawcę). Odsetki za zwłokę nie są zatem finansowane przez ubezpieczonego pracownika, również w zakresie w jakim dotyczą składek przez niego finansowanych, ale nieopłaconych przez pracodawcę.

32 W świetle powyższego należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie błędnie uznał, powołując się na art. 30 u.s.u.s., że odsetki od składek finansowane przez płatnika (pracodawcę) z tytułu nieopłaconych składek finansowanych zarówno przez pracownika, jak i finansowanych przez pracodawcę mieszczą się w dyspozycji tego przepisu.

33 Autor skargi kasacyjnej, dokonując błędnej wykładni, doszedł do wadliwego wniosku, że przepis art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. daje możliwość umorzenia należności, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wyłącznie płatnikom składek będących jednocześnie ubezpieczonymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zatem w decyzji powinien określić wysokość składek objętych art. 30 u.s.u.s., gdyż tylko w tym zakresie nie jest możliwe rozpoznanie wniosku o umorzenie składek, co trafnie zauważył Sąd I instancji.

34 Natomiast co do zasady zgodzić należy się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, w tym w zakresie odmowy wszczęcia tego postępowania, nie może być badanie zadłużenia, a jedynie przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz ustawowe podstawy umorzenia należności. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu II instancji, że wniosek w sprawie umorzenia należności z tytułu składek powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Przypomnieć także należy, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie – jego zdaniem – ich uiścić. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, jako należności z tytułu składek, nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Równolegle mogą więc toczyć się dwa postępowania: egzekucyjne i dotyczące umorzenia należności. Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie. Należy dodać, że art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Jeżeli zdaniem skarżącego nastąpiło przedawnienie należności z tytułu nieopłaconych składek, to zarzut przedawnienia może być zgłoszony wyłącznie w postępowaniu egzekucyjnym. Przedawnione zobowiązanie przestaje istnieć, nie może być egzekwowane i z tego samego powodu nie staje się przedmiotem postępowania o jego umorzenie. O tym, czy upłynął okres przedawnienia zaległych składek i na podstawie jakiego stanu prawnego, będzie mógł orzec sąd administracyjny przy skorzystaniu ze sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej obejmującej także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Te kwestie nie budzą wątpliwości w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 517/2004 i wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1480/2005, wyrok z dnia 11 grudnia 2013 r. wyrok WSA w Olsztynie I SA/Ol 681/13). Dodatkowo zwrócić uwagę należy na relację między przedawnieniem zobowiązań z tytułu składek a umorzeniem tych należności. Stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm) zobowiązanie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wygasa wskutek przedawnienia. Inną przyczyną powodującą wygaśnięcie przedmiotowego zobowiązania jest jego umorzenie (art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej).

35 W konkluzji stwierdzić trzeba, że przedawnienie nie jest przesłanką, zaistnienie której uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości. Fakt przedawnienia może być przedmiotem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu prowadzonym z wniosku o umorzenie, przedawnienie jest okolicznością istotną jedynie z tego względu, że wniosek o umorzenie przedawnionych zaległości uznać należy za bezprzedmiotowy. Skład orzekający NSA podziela pogląd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może bowiem zapaść jedynie wówczas, kiedy należności – umorzenia których domaga się strona – nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W tym sensie Sąd pierwszej instancji powinien mieć wiedzę czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 15/09). Z tych samych względów Sąd pierwszej instancji rozstrzygając wniosek w przedmiocie umorzenia należności powinien mieć dane umożliwiające stwierdzenie , że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego. Nie oznacza to, że w toku postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Sąd przejmuje obowiązki organu egzekucyjnego. Z tych względów należało też uznać, że jakkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to podniesiona przez Sąd pierwszej instancji kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych.

36 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że drugi z powołanych zarzutów kasacyjnych nie poddaje się ocenie. Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut w następujący sposób: "roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyznanie stronie kosztów postępowania sądowego w kwocie, która nie znajduje uzasadnienia co do jej podstaw prawnych i wysokości". Uzasadniając ten zarzut, organ wskazał, że kwestionuje kwotę zasądzonych kosztów postępowania na rzecz strony, które, poza powołaniem ogólnej podstawy prawnej nie zostały uzasadnione, w tym w zakresie wskazania na udział profesjonalnego pełnomocnika w sprawie". Należy więc stwierdzić, że ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie został powołany żaden przepis, którego naruszenie organ zarzuca. Z uwagi więc na związanie NSA zarzutami skargi kasacyjnej niemożliwe jest dokonanie oceny instancyjnej rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie kosztów postępowania.

37 Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

38 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania kasacyjnego (240 zł.) składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, występującego przed Sądem I instancji, za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie.