Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2017 r., II GSK 1488/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2017 r., II GSK 1488/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Sachajko(spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A.]" Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1306/15 w sprawie ze skargi "[A.]" Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Rz 1306/15) oddalił skargę "[A.]" Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu (dalej: Dyrektor) z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

4 Decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie z dnia [...] października 2008 r. nr [...], [A.] sp. z o.o. z siedzibą w W. uzyskała zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 29 punktach zlokalizowanych na terenie województwa [...].

5 Podaniem z dnia [...] marca 2014 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu o przedłużenie ww. zezwolenia na okres kolejnych 6 lat.

6 Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu odmówił przedłużenia ww. zezwolenia, uznając, że nie pozwala na to stan prawny wynikający z ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, dalej zwanej: "u.g.h."). Zgodnie bowiem z art. 138 ust. 1 u.g.h., zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h., tj. na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier, nie mogą być przedłużane. Działalność taka, zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h., prowadzona na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie u.g.h. mgła być prowadzona tylko do czasu ich wygaśnięcia. Postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie u.g.h., podlegały umorzeniu (art. 129 ust. 2 u.g.h.).

7 Odnosząc się do zagadnienia notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych, a ściślej – jej braku, a to w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wydanego w połączonych sprawach C-213/11, C-214/1 i C-217/11, Dyrektor Izby Celnej uznał, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie ma charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (dalej : "dyrektywa 98/34/WE"). Zakazy odnoszące się do użytkowania automatów nie wpływają bowiem w istotny sposób na właściwości lub sprzedaż automatów, gdyż automaty te mogą być nadal wykorzystywane np. w kasynach gier po ich odpowiednim przeprogramowaniu, albo zbyte w krajach, w których możliwe jest prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych.

8 Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu zaznaczył, że notyfikacji wymagają wyłącznie przepisy stanowiące przeszkodę w swobodnym przepływie towarów, natomiast regulacje nie stanowiące przeszkody w handlu wewnątrzwspólnotowym i nie stawiają barier w swobodnym przepływie towarów. Nie podlegają więc obowiązkowi notyfikacji. Takimi przepisami są w szczególności tzw. "selling arrangements" czyli regulacje prawne dotyczące nie samego towaru jako takiego, ale dotyczące sposobów sprzedaży towaru, a odnoszące się np. do jego reklamy, promocji, miejsca, czasu lub sposobu wprowadzania na rynek, sposobu jego używania. Jeśli regulacja o charakterze "selling arrangements" wpływa w identyczny sposób na sprzedaż (komercjalizację) towarów krajowych oraz pochodzących z innych państw członkowskich, to wówczas nie stanowi zakazanej przez art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przeszkody w swobodnym przepływie towarów.

9 Niemniej nawet gdyby przyjąć, że przepisy przejściowe zawarte w u.g.h. miały techniczny charakter to i tak ewentualny brak ich notyfikacji nie może automatycznie prowadzić do zakazu ich stosowania jako sprzecznych z prawem unijnym, gdyż rynek gier hazardowych nie został zharmonizowany na poziomie prawa unijnego. Nie może więc mieć zatem zastosowania zasada pierwszeństwa prawa unijnego, gdyż nie reguluje ono zasad udzielania, przedłużania czy tez zmiany zezwoleń na prowadzenie gier hazardowych.

10 W odwołaniu od tej decyzji Spółka zakwestionowała stanowisko organu, że przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. nie posiada charakteru przepisu technicznego, a zatem nie powinien zostać notyfikowany Komisji Europejskiej. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując i powtarzając w całości dotychczas wyrażone stanowisko.

11 W ocenie organu odwoławczego w obowiązującym stanie prawnym brak było podstawy do uwzględnienia żądania Spółki z uwagi na jednoznaczną treść art. 138 ust. 1 u.g.h. Jednocześnie – zdaniem organu odwoławczego - przepisu tego nie można uznać za techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, przez co nie podlegał on określonej w niej procedurze notyfikacji, a gdyby nawet podlegał to byłby z niej zwolniony w oparciu o zawarte w dyrektywie 98/34/WE klauzule bezpieczeństwa, ponieważ nowe regulacje normatywne w zakresie gier hazardowych miały także na celu podjęcie działań na rzecz zapobiegania uzależnieniu od hazardu, jako realnego problemu społecznego związanego z powszechnym dostępem w Polsce do automatów i gier hazardowych. Dyrektywa 98/34/WE nie określa też skutków braku notyfikacji projektu przepisów krajowych Komisji Europejskiej, a jej brak nie może automatycznie oznaczać zakazu stosowania takich przepisów.

12 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję [A.] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

13 I. art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. poprzez błędną wykładnię systemową polegającą na przyjęciu, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest "przepisem technicznym";

14 II. art. 10 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że określona ww. przepisem klauzula derogacyjna nie odnosi się do aktów prawa objętych harmonizacją na szczeblu Wspólnoty Europejskiej;

15 III. art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, dalej – "O.p."), poprzez przyjęcie przez organ "dowolnej i manipulacyjnej konkluzji", że przepisy u.g.h. stanowią wyraz troski polskiego ustawodawcy o wartości wyższego rzędu czyli ochronę społeczeństwa przed hazardem;

16 IV. art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 288 TFUE poprzez przyjęcie, że art. 91 ust. 3 Konstytucji RP traktując o kolizji między nadrzędną normą unijną a przepisem ustawy krajowej odnosi się tylko do sytuacji, w której chodzi o "treściową" niezgodność nadrzędnego przepisu wspólnotowego nad postanowieniem ustawy krajowej, podczas gdy istotą dyrektyw unijnych jest możliwość powoływania się na nie przez jednostki w celu niezastosowania niezgodnych z nimi przepisów prawa krajowego;

17 V. art. 4 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 267 TFUE oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, oraz w zw. z art. 9 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że brak notyfikacji przepisów technicznych zamieszczonych w ustawie krajowej nie skutkuje obowiązkiem odmowy ich zastosowania przez każdy organ władzy publicznej.

18 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

19 Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.

20 Sąd wskazał, że przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy) stanowi, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, tj. na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, nie mogą być przedłużane. Jednak zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność ta na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono. W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że organy podatkowe postąpiły zgodnie z dyspozycją art. 138 ust. 1 u.g.h., którego treść normatywna nie budziła jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

21 W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto w kontrolowanych decyzjach, że przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. nie można uznawać za regulację techniczną w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, a zatem formułowane przez Spółkę wątpliwości co do możliwości stosowania przepisów u.g.h., w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie są niezasadne. Sąd podkreślił, że takie stanowisko nie stoi też w sprzeczności ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wyrażonym w wyroku z dnia 9 lipca 2012 r. wydanym w sprawie C-213/11 obejmującej połączone sprawy: C-213/11, C-214/11 C- 217/11, wydanym na wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (polska sygnatura III SA/Gd 352/10).

22 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

23 1. naruszenie art. 1 pkt. 4 i 11 dyrektywy oraz art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z uwzględnieniem wykładni tego przepisu podanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") z dn. 19.07.2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C- 217/11 w związku z art. 1, art. 4 ust. 1 pkt. I lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (zwanej dalej "u.g.h.") przez błędną wykładnię polegającą "na wadliwym przyjęciu, iż art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt. 4 i II ww. Dyrektywy, w szczególności wobec faktu, że już po wejściu w życie u.g.h. ujawniła się tendencja rynkowa polegająca na niepełnym obsadzeniu funkcjonujących kasyn gry automatami do gier w ilości dopuszczonej nową ustawą, podczas gdy art. 138 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 4 ust. I pkt. I lit, a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 144 u.g.h. jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu o niskich wygranych, a analiza tendencji rynkowych nieznanych do 31 grudnia 2009 r., jakie wystąpiły po wejściu w życie u.g.h. jest bezprzedmiotowa, gdyż przedmiotem rozważań sądu krajowego zgodnie ww. wyrokiem TSUE może być wyłącznie to, czy obowiązkiem polskiego prawodawcy było notyfikowanie przepisów u.g.h. (lub ich części) Komisji Europejskiej ze względu na ich techniczny charakter, w trakcie procesu legislacyjnego, a nie dokonywanie ocen prawnych z punktu widzenia tendencji rynkowych jakie ujawniły się np. w 2014 r. kilka lat po wejściu w życie u.g.h. i mogły być wywołane różnymi czynnikami, w tym urządzaniem gier na automatach przez setki przedsiębiorców na terenie Polski z powołaniem się na niestosowalność krajowych norm zakazujących urządzania gier na automatach poza obrębem kasyn gry,

24 2. naruszenie art. 129 ust. 1 art. 135 ust. 1 u.g.h. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w świetle technicznego charakteru art. 138 ust. 1, nie dopuszczają one możliwości przedłużenia zezwolenia na urządzenie gier na automatach o niskich wygranych;

25 3. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3§1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 121§ 1, art. 124, art. 187 § 1, art. 210 § 1 pkt 4 i § 6 - Ordynacji podatkowej, przejawiające się w tym, że WSA w Rzeszowie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji nie dostrzegł naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej w Rzeszowie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, zasady przekonywania, prawdy obiektywnej i zasad dotyczących prawidłowego sformułowania uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący i czytelny dla adresata, przez pozorne/zdawkowe ustosunkowanie się przez Organ do wypowiedzi Szefa Służby Celnej J. K. złożonych odpowiednio dnia 18 listopada 2009 r. oraz dnia 20 listopada 2009 r. na posiedzeniu komisji sejmowej oraz na wspólnym posiedzeniu komisji senackich, o istotnym wpływie nowych regulacji ustawy o grach hazardowych (u.g.h.) na sprzedaż lub właściwości automatów do gier wszelkiego rodzaju (w tym o niskich wygranych) oraz na całkowitym braku ustosunkowania się przez Organ do twierdzeń, uważanych przez Stronę za fundamentalne z perspektywy rozstrzygnięcia sprawy, dotyczących ilościowej przepaści między ilością samych tylko automatów o niskich wygranych eksploatowanych 31 grudnia 2009 r, w przededniu wejścia w życie nowych przepisów u.g.h. - 55.047 sztuk, z maksymalną ilością automatów do gier wszelkiego rodzaju, jakie docelowo pod rządami u.g.h. mogą być użytkowane na terenie Polski – 3.640 sztuk, co w klarowny sposób świadczy o możliwym, istotnym wpływie nowych regulacji u.g.h. na sprzedaż lub/i właściwości automatów o niskich wygranych.

26 Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] września 2014 r. w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] maja 2014 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie kosztów oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

27 W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

29 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach; dlatego też podlega oddaleniu.

30 W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

31 Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

32 Kontroli instancyjnej dokonywanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Oddalając skargę Sąd I instancji przyjął, że art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, nie posiada charakteru przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, a w konsekwencji nie wymagał notyfikacji.

33 W skardze kasacyjnej (w pkt 1 i 2 petitum) kwestionowane jest przede wszystkim stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, zarzucając naruszenie szeregu przepisów polegające na przyjęciu, że art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie posiada charakteru technicznego. Z uwagi na powiązanie obu zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznej ich analizy.

34 Rozważenie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej, wymaga uwagi, że kwestia oceny przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych - w kontekście dyrektywy 98/34/WE - była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi podstaw do odstąpienia od wyrażanego już poglądu, że nie można im przypisać charakteru przepisów technicznych (por. wyroki NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. II GSK 1629/15; z dnia 28 października 2015 r., sygn. II GSK 1641/15, z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. II GSK 2250/15, z dnia 16 grudnia 2015 r. II GSK 820/14, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 644/15, z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. II GSK 467/15; dostępne w CBOSA).

35 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Przepis ten jako przepis przejściowy, spełnia podobną rolę jak pozostałe przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych - dostosowania stosunków prawnych powstałych na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych do nowej sytuacji prawnej, jaką tworzy ustawa o grach hazardowych. Analiza treści tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że podmioty, które uzyskały zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych zachowały swoje uprawnienia na dotychczasowych zasadach także pod rządami ustawy o grach hazardowych. Mimo że wprowadzono przepisem przejściowym zakaz przedłużania zezwolenia, to zakaz taki nie może być traktowany jako przepis techniczny. Nie jest on bowiem skierowany do produktu lub usługi, ale podmiotu, który prowadzi określony, reglamentowany typ działalności gospodarczej. Uprawnienie podmiotowe może być kształtowane przez prawo stosownie do założeń, jakie czyni ustawodawca, zatem możliwe i dopuszczalne jest wprowadzenie zakazu przedłużania zezwoleń wydanych na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm.; dalej: "u.g.z.w." lub "ustawa o grach i zakładach wzajemnych"). Wprowadzenie takiego rozwiązania prawnego nie koliduje ze stanowiskiem TSUE wyrażonym w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że przepisy przejściowe mogą być tylko "potencjalnie techniczne", a określenie ich charakteru wymaga oceny z punktu widzenia przyjętych w nich rozwiązań prawnych odnoszących się do działalności "hazardowej". Ocena taka musi uwzględniać fakt, że działalność spółki prowadzona była na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zatem trudno do niej byłoby odnosić pojęcie "przepisów technicznych". Skoro na gruncie ustawy o grach hazardowych ustawodawca zachował warunki jej prowadzenia na zasadach dotychczasowych, a zakazał tylko przedłużania zezwoleń, to tym samym nie pozbawił podmiotu gospodarczego możliwości prowadzenia tej działalności. Natomiast takie jej ograniczenie, które polega na zakazie przedłużania zezwolenia, nie może mieć technicznego charakteru, bo nie pozbawia podmiotu żadnego uprawnienia, które byłoby dla niego przyznane w ustawie o grach i zakładach wzajemnych.

36 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że wynikające z art. 36 ust. 1 u.g.z.w przedłużenie zezwolenia na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie tworzyło po stronie podmiotu posiadającego zezwolenie publicznego prawa podmiotowego, którego skutkiem byłby obowiązek wydania decyzji zmieniającej (przedłużającej) zezwolenie. Spółka nie miała żadnych innych uprawnień, które gwarantowałyby przedłużanie zezwoleń, zarówno na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jak i na gruncie przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych. Roli omawianych przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Wyznaczone w przepisach przejściowych granice czasowe zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry, nie pozwalają na wydawanie, po wejściu w życie nowej ustawy nowych zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz nie wynika z przepisów przejściowych, tylko z przepisów merytorycznych wprowadzających zmiany dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych.

37 Jednocześnie podkreślić należy, że brak przepisów przejściowych, tj. nieustanowienie ich przez ustawodawcę (co z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji zdecydowanie ocenić należałoby krytycznie) albo odmowa ich zastosowania nie poprawiłby sytuacji podmiotów, które uzyskały zezwolenie pod rządami poprzedniej ustawy. Ponadto, w przypadku drugiej spośród przywołanych sytuacji - niemożności ich zastosowania, nie byłoby podstaw do stosowania ustawy dawnej, a to z uwagi na treść art. 118 w związku z art. 144 i art. 145 ustawy o grach hazardowych. W odniesieniu do tej właśnie kwestii należy zauważyć, że zaniechanie realizacji obowiązku notyfikacji przepisów technicznych – w sytuacji, gdy tak, jak w rozpatrywanej sprawie miałoby się to odnosić do art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych - nie uzasadnia odmowy stosowania przepisów, które charakteru takiego nie mają, na tej tylko podstawie, że zawarte one zostały w tym samym akcie prawnym, to jest w akcie, który z uwagi na zawarcie w nim "potencjalnych" przepisów technicznych notyfikacji tej podlegał. W konsekwencji nie można byłoby także przyjmować stanowiska o swoistego rodzaju restytucji zasad wynikających z poprzednio obowiązujących unormowań prawnych. Należy bowiem podkreślić, że konsekwencją braku notyfikacji przepisów o charakterze technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, nie jest utrata ich mocy obowiązującej ze skutkiem powrotu obowiązywania prawa "starego". Sąd krajowy bowiem obowiązany jest odmówić stosowania jedynie nienotyfikowanego przepisu technicznego (por. wyrok TSUE z dnia 8 września 2005r., C - 303/04). Powyższe, odnieść należy, zarówno do art. 118 ustawy o grach hazardowych, który jako typowy przepis przejściowy reguluje sposób zakończenia postępowań będących w toku, tj. wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia, jak i do art. 144 i art. 145 ustawy o grach hazardowych, które z kolei, jako typowe przepisy końcowe, derogują przepisy dotychczas obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Wymienione przepisy ustawy o grach hazardowych nie są przepisami technicznymi.

38 W tym też kontekście podkreślenia wymaga i to, że co do zasady, nie można mówić o istnieniu gwarancji niezmienności prawa, ani też o skorelowanym z tego rodzaju gwarancją usprawiedliwionym oczekiwaniu odnośnie do jego niezmienności, a w szczególności odnośnie do trwania określonych uprawnień i przywilejów. Adresaci norm prawnych muszą liczyć się ze zmianą prawa, która może być uzasadniona, albo wręcz wymuszona zmianą warunków społecznych lub gospodarczych, co oznacza, że ustawodawca ma możliwość ich ograniczania i znoszenia. Prawa, których trwanie nie jest ograniczone horyzontem czasowym, mogą podlegać modyfikacjom. Stanowisko to, przy uwzględnieniu treści art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, w kwestii braku możliwości przedłużania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych koresponduje ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości, który w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., w sprawie C – 98/14 stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78), jak również, że zasada pewności prawa nie zabrania zmian ustawodawczych (pkt 79).

39 W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie nakładają żadnych ograniczeń w zakresie liczby funkcjonujących punktów gry i liczby automatów, jakie mogą być w tych punktach używane aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń ani w zakresie przyszłej liczby kasyn i liczby automatów w nich używanych (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 1623/14, publik. CBOSA).

40 Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał także zarzut naruszenia art. 31, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 2 P.p.s.a. w związku z art. 121 § 1, art. 124, art. 187 § 1 i art. 210 § 1 pkt 4 i 6 Ordynacji podatkowej, przejawiające się w tym, że WSA w Rzeszowie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji nie dostrzegł naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, zasady przekonywania, prawdy obiektywnej i zasad dotyczących prawidłowego sformułowania uzasadnienia decyzji. Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Ponadto Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Tak więc niezasadne są zarzuty wskazane w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę szczegółową analizę czynności podjętych przez organ administracji publicznej, dokonaną przez Sąd I instancji. Brak jest więc podstaw, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do uznania zasadności powyższego zarzutu, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli aktu administracyjnego i naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej.

41 Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

42 M. Sachajko M. Jagielska M. Rysz