Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r., II GSK 1457/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r., II GSK 1457/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 listopada 2012 r.; sygn. akt VI SA/Wa 1128/12 w sprawie ze skargi O. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2012 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 15 listopada 2012 r. oddalił skargę O. G. (obecnie S.) na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] marca 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

3 Sad orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

4 W dniu [...] stycznia 2011 r. w miejscowości S. – K., na drodze krajowej nr K6 przeprowadzono kontrolę drogową samochodu ciężarowego marki Renault nr rej. [...] z naczepą ciężarową, należącego do O. G., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą O. G. - OG L. w S. W momencie kontroli przedmiotowym pojazdem kierował J. B., który wykonywał przewóz drogowy rzeczy w postaci materiałów drewnianych. Do kontroli okazano odcinek kontrolny dobowej karty opłaty drogowej nr DX [...], przedziurkowany z datą 4 stycznia 2011 r. wraz z wypełnionymi danymi odnośnie numeru rejestracyjnego samochodu.

5 W oparciu o ustalenia protokołu kontroli, w dniu [...] marca 2011 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w S., działając na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: utd) wydał decyzję w przedmiocie nałożenia na O. G. kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczania wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Naruszenie wynikało z faktu, że dobowa karta opłaty drogowej zakupiona została 1 grudnia 2010 r., a przewóz drogowy odbywał się 4 stycznia 2011 r., zatem od momentu nabycia dobowej karty opłaty drogowej do momentu jej wypełnienia minęło 35 dni, co narusza przepis w art. 42 ust. 3b pkt 1 ustawy, w którym ustawodawca zawarł możliwość wypełnienia karty opłaty dobowej przez podmiot wykonujący transport drogowy w terminie 7 dni od jej wydania.

6 Decyzją z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Komendant Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. O. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

7 We wniosku z dnia [...] października 2011 r. (uzupełnionym 23 grudnia 2011 r.) skarżąca wystąpiła do Komendanta Głównego Straży Granicznej o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2011 r.

8 W uzasadnieniu wskazała, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r., (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; dalej: kpa), bowiem z art. 42 ust. 3b pkt 1 utd nie wynika, że karta opłaty dobowej nie może być skasowana przez przewoźnika po upływie 7 dniu od daty zakupu. Wypełnienie winiety i uiszczenie opłaty stanowią - według skarżącej - dwie różne czynności, których nie należy utożsamiać.

9 Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] lutego 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2011 r. argumentując, że w sprawie nie zachodziły podstawy wskazane w art. 156 § 1 kpa, polegające na naruszeniu prawa materialnego, mające charakter rażący, co byłoby podstawą do uchylenia prawomocnej decyzji, z uwagi na jej kwalifikowaną wadliwość. Stwierdził, że przyjęta przez Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej wykładnia art. 42 ust. 3b utd była prawidłowa.

10 W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Główny Straży Granicznej wydał decyzję z [...] marca 2012 r., nr [...], którą utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z [...] lutego 2012 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. O. z [...] kwietnia 2011 r.

11 Wyjaśnił, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych był realizowany poprzez nabycie karty opłaty, którą należało w stosownym terminie właściwie wypełnić. Zgodnie z art. 42 ust. 3b utd w przypadku kart krótkoterminowych ustawodawca przewidział termin ich wypełnienia i tak karta opłaty dobowej mogła być wypełniona przez wykonującego przejazd w terminie 7 dni od dnia jej wydania. W ocenie organu, wypełnienie karty opłaty dobowej po wyżej wskazanym terminie powodowało, iż strona skarżąca nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku dotyczącego uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wyjaśnił, że odsunięcie w czasie terminu wypełnienia karty o maksymalny okres 7 dni liczony od dnia jej wydania nie może oznaczać możliwości dalszego jeszcze przesunięcia w czasie terminu początkowego obowiązywania karty.

12 W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy wskazane w art. 156 § 1 kpa polegające na naruszeniu prawa materialnego, mające charakter rażący, co stanowiłoby podstawę do uchylenia prawomocnej decyzji z uwagi na jej rażącą wadliwość. Organ stwierdził, iż pojęcie "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa a utożsamianie tego pojęcia z mającym wpływ na wynik sprawy "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Zdaniem organu, naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Mając powyższe na uwadze, organ rozpoznając sprawę w drugiej instancji stwierdził, że Komendant Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, utrzymując w mocy decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, dokonał prawidłowej wykładni art. 42 ust. 3b utd.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] marca 2012 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z [...] lutego 2012 r., nie naruszają przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 kpa.

14 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazał, że treść spornej decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, ze chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

15 Wskazał, że postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Takiej weryfikacji, m.in. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego - zdaniem Sądu I instancji - służy postępowanie odwoławcze, a nie tryb stwierdzenia nieważności.

16 Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy w chwili kontroli drogowej przeprowadzonej [...] stycznia 2011 r. istniała w krajowym systemie prawa norma, która przewidywała sankcję za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązku wypełnienia karty opłaty dobowej w terminie 7 dni od dnia jej zakupienia.

17 Zdaniem Sądu, obowiązujący w dacie kontroli drogowej przepis art. 42 ust. 3b utd jasno określał, że karta opłaty drogowej może być wypełniona przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 7 dni - od wydania karty opłaty dobowej. Z akt sprawy wynika, że karta opłaty dobowej została zakupiona przez skarżącą 1 grudnia 2010 r. (odcinek kontrolny zakupu karty opłaty dobowej - k. 30 akt administracyjnych), natomiast została wypełniona ("przedziurkowana", "skasowana") 4 stycznia 2011 r., a zatem z upływem ustawowo określonych (w dniu wykonywania przewozu - kontroli, jak i w dniu wydania decyzji nakładającej karę administracyjną) 7 dni od dnia zakupu, a więc z naruszeniem powołanego powyżej przepisu art. 42 ust. 3b pkt 1 utd. Sąd zwrócił uwagę, że miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, zatem należało stwierdzić, iż obowiązujący [...] stycznia 2011 r. przepis art. 42 ust. 3b pkt 1 utd został przez organ prawidłowo zastosowany. Zdaniem Sądu, w stosowaniu tego przepisu nie występują wątpliwości interpretacyjne, a więc należało ten przepis zastosować w jego brzmieniu, co organ wymierzający karę administracyjną uczynił.

18 Wyrok Sądu I instancji zaskarżyła O. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

19 Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) zarzucając:

20 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, - art. 42 ust 3a utd poprzez przyjęcie, że dotyczy on daty uiszczenia opłaty podczas, gdy reguluje on jedynie datę wypełnienia winiety oraz poprzez przyjęcie, że wypełnienie winiety jest tożsame z uiszczeniem;

21 2. błędną interpretację przepisów o postępowaniu administracyjnym w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego - w sytuacji, gdy w ocenie strony każdy przypadek nałożenia kary w stanie faktycznym odbiegającym od normy przepisów ustanawiających karę stanowi rażące naruszenie prawa.

22 Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymywał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 W postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego (art. 183 § 1 ppsa), a więc w tym zakresie, jaki strona wnosząca skargę kasacyjną sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki - określone w art. 183 § 2 ppsa - w sprawie nie występują.

25 Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

26 Decyzje objęte kontrolą instancyjną zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jest postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W decyzji z [...] marca 2012 r. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał na niezasadność zarzutu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym to przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

27 W ramach tego postępowania organ administracyjny dokonywał ocen w zakresie prawidłowości postępowania prowadzonego w następstwie wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, zakończonego decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2011 r.

28 Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na fakt, że jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wskazanych w wymienionym art. 156 § 1 kpa.

29 Ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie, to organ nadzoru nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, a jego zadaniem jest jedynie zbadanie stanu z daty wydania weryfikowanej decyzji.

30 Tak więc przedmiotem postępowania w tego rodzaju sprawie jest kwestia procesowa, co oznacza, że w postępowaniu organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a jedynie zbadać ją pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji.

31 Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, sprowadzający się do wykładni art. 42 ust. 3a utd.

32 Zarzut środka prawnego postawiony w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 ppsa, opiera się na poglądzie o wadliwości skontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji z tego powodu, że bezpodstawnie odmawia ona stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, mimo że rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności rażąco naruszało wskazany wyżej przepis art. 42 ust. 3a utd przez przyjęcie, że dotyczy on daty uiszczenia opłaty, gdy w rzeczywistości - zdaniem skarżącej - reguluje on jedynie datę wypełnienia winiety oraz przez przyjęcie, że wypełnienie winiety jest tożsame z uiszczeniem opłaty.

33 Przepis art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa stanowi o pojęciu rażącego naruszenia prawa, zatem kwalifikowanej formie "naruszenia prawa" w przypadku istnienia w decyzji wad o szczególnym ciężarze gatunkowym, którego rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna.

34 Naruszenia prawa mają charakter rażący wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730).

35 Materialnoprawną podstawę decyzji, o stwierdzenie nieważności której wnosiła skarżąca, stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym obowiązujące podczas kontroli drogowej, tj. w dniu [...] stycznia 2011 r.

36 W tej dacie przepis art. 42 ust. 1 utd stanowił, że podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, przy czym stawki opłaty uzależnione są od: czasu przejazdu po drogach krajowych; rodzaju pojazdu samochodowego; liczby osi oraz emisji spalin pojazdu (art. 42 ust. 2 cyt. ustawy).

37 Z kolei obowiązujący wówczas art. 42 ust. 3b utd jasno określał, że karta opłaty dobowej i siedmiodniowej może być wypełniona przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 7 dni - od wydania karty opłaty dobowej i 14 dni - od wydania karty opłaty siedmiodniowej.

38 Zgodnie z przepisami wykonawczymi do art. 42 utd (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 86, poz. 721 ze zm.), uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych następowało poprzez nabycie karty opłaty.

39 Przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia określał, co stanowi dowód uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Dowodem tym był "przedziurkowany" odcinek kontrolny wraz z winietą o tym samym numerze i serii, która jest umieszczona w pojeździe w sposób przewidziany w rozporządzeniu (w prawym dolnym rogu przedniej szyby). Dowód uiszczenia opłaty stanowiły łącznie obie części kart opłaty drogowej. Skutku takiego nie wywoływało posiadanie jednej części karty opłaty, bądź nie naklejenie winiety w pojeździe w wymagany sposób.

40 Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, karta opłaty dobowej została zakupiona przez skarżącą 1 grudnia 2010 r., natomiast została wypełniona ("przedziurkowana", "skasowana") w dniu 4 stycznia 2011 r., a zatem z upływem ustawowo określonych (w dniu wykonywania przewozu - kontroli, jak i w dniu wydania decyzji nakładającej karę administracyjną) 7 dni od dnia zakupu, a więc z naruszeniem powołanego powyżej przepisu art. 42 ust. 3b pkt 1 utd.

41 W dniu kontroli drogowej wskazany przepis obowiązywał i został przez organ prawidłowo zastosowany.

42 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w powyższej kwestii podkreślając, że na uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych składają się także czynności polegające w szczególności na wypełnieniu i przedziurkowaniu odcinka kontrolnego w sposób umożliwiający ustalenie w trakcie kontroli drogowej, że opłatę uiszczono poprzez "skasowanie" odcinka kontrolnego. Brak dowodu w postaci skasowanego odcinka kontrolnego jest podstawą ustalenia, że wykonywano przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, co stanowi podstawę faktyczną zastosowania art. 92 ust. 1 utd (sygn. akt II GSK 61/11 LEX nr 1145534). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 20 października 2010 r., sygn. II GSK 943/10 i z 25 sierpnia 2010 r., sygn. II GSK 748/09 i sygn. II GSK 254/10.

43 Należy także zauważyć, że kwestią mechanizmu uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych zajął się Trybunał Konstytucyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z 25 marca 2010 r., sygn. P 9/08 (OTKiA 2010/3/26).

44 Trybunał uznał, powołując się dodatkowo na wynikający z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, obowiązek posiadania i okazywania na żądanie karty opłaty drogowej, że: "(...) mechanizm uiszczenia opłaty wymaga wykonania kilku czynności: w pierwszej kolejności jest to nabycie w upoważnionej do tego jednostce karty opłaty drogowej określonego rodzaju (dobowa, siedmiodniowa itp.). Następnie, przed rozpoczęciem przejazdu, prawidłowe wypełnienie dwuczęściowej karty. Przez prawidłowe wypełnienie ogólnie rozumieć należy wpisanie danych identyfikujących pojazd i wykonywany nim przejazd; w praktyce oznacza to wpisanie na odcinku kontrolnym karty numeru rejestracyjnego pojazdu i czasu przejazdu. Dopiero wykonanie tych czynności pozwala na przypisanie karty do określonego pojazdu i czasu przejazdu, a tym samym za uznanie opłaty za uiszczoną. Mechanizm ten jest zatem analogiczny do stosowanych powszechnie opłat za przejazdy środkami komunikacji miejskiej, gdzie do stwierdzenia, że opłata została uiszczona, konieczne jest nie tylko nabycie biletu, lecz także jego poprawne skasowanie".

45 Naczelny Sąd Administracyjny podziela cytowane poglądy Trybunału Konstytucyjnego dotyczące mechanizmu uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych. Zasadniczym elementem uiszczania tych opłat, poza nabyciem karty opłaty w przewidzianym w ustawie punkcie, jest "skasowanie" w określony sposób obu części karty opłaty, to jest winiety i odcinka kontrolnego, celem stworzenia możliwości przypisania opłaty w trakcie kontroli do konkretnego pojazdu i czasu przejazdu.

46 Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do uznania zasadności zarzutu rażącego zarzutu naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

47 Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.