Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., II GSK 1454/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., II GSK 1454/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Wojciech Kręcisz Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1918/12 w sprawie ze skarg A. T. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 1 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1918/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. T. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Główny Inspektor Transportu Drogowego w toku kontroli drogowej z [...] października 2011 r. ustalił, że A. T. poruszał się [...] października 2011 r. po płatnych odcinkach drogi krajowej nr [...] bez uiszczenia opłaty elektronicznej:

5 1) o godz. 8:07:23 (bramownica nr: [...]),

6 2) o godz. 10:14 (bramownica nr: [...]).

7 Droga ta na odcinku O. (granica państwowa) – G. jest wyszczególniona w załączniku nr 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. 2011, Nr 80, poz. 433).

8 Decyzją z [...] października 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za powyższe przejazdy.

9 Decyzjami z [...] lipca 2012 r., wydanymi po wydaniu przez GITD postanowienia z [...] lipca 2012 r. o wyłączeniu sprawy o nr [...] do odrębnego postępowania, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2011 r.

10 Rozpoznając ponownie sprawę organ ustalił, że jak wynika z systemu viaTOLL opłata elektroniczna za ww. przejazdy nie została uiszczona. Użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBox. Umowa zawarta z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu (umowa przedpłaconego trybu płatności).

11 Operator Systemu viaTOLL stwierdził, iż [...] września 2011 r., konto o nr [...] nie zostało doładowane kwotą 200 zł, a w tym dniu konto o nr [...] wymienione w piśmie organu, zostało doładowane kwotą 200 zł. Kwota doładowania wystarczyłaby użytkownikowi pojazdu [...] o nr konta [...] na uiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd ww. odcinkami płatnych dróg krajowych.

12 Powyższe świadczy o dokonaniu innego naruszenia przez kierującego pojazdem, które polega na naruszeniu obowiązku w innym stanie faktycznym, co do miejsca (inny odcinek) lub czasu, a zatem stanowi odrębną indywidualną sprawę administracyjną, która powinna zostać załatwiona osobną decyzją administracyjną.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po połączeniu spraw do łącznego rozpoznania i orzekania, wyrokiem z 1 marca 2013 r. oddalił skargi na powyższe decyzje.

14 Sąd uznał, że strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba, która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.).

15 W ocenie WSA organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Kontrolowany kierowca poruszał się po płatnych odcinkach dróg krajowych bez uiszczenia opłaty elektronicznej w [...] października 2011 r. o godz. 8:07 po drodze krajowej nr [...] (bramownica nr: [...]) oraz o godz. 10:14 po drodze krajowej nr [...] (bramownica nr: [...]) wyszczególnionej w załączniku nr 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów, co świadczy o dokonaniu innego naruszenia przez kierującego pojazdem, które polega na naruszeniu obowiązku w innym stanie faktycznym, co do miejsca (inny odcinek) lub czasu, a zatem stanowi odrębną indywidualną sprawę administracyjną, która powinna zostać załatwiona osobną decyzją administracyjną.

16 Wobec tego Sąd stwierdził, że słusznie, w tej sytuacji, organ II instancji rozpoznając ponownie sprawę, postanowieniem wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) rozdzielił sprawy administracyjne za przejazdy opisane w zaskarżonej decyzji. Każdy z nich stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, tj. odrębną indywidualną sprawę administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń stanowiące odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., za naruszenia opisane w art. 13 k ust. 1 i 2 u.d.p. w jednej decyzji administracyjnej. Z tych względów należało wyodrębnić tyle spraw administracyjnych, ile w protokole kontroli stwierdzono przejazdów, za które nie uiszczono opłat elektronicznych, aby każda stanowiła podstawę do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie utrzymania kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł.

17 Sąd uznał zarzuty skarżącego za bezzasadne. Stwierdził, że ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy. Wobec tego okoliczności podniesione przez skarżącego, iż nie ponosi winy za brak uiszczenia opłaty elektronicznej za ww. przejazdy, nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

18 Zdaniem Sądu zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności nie znajduje uzasadnienia. Główny Inspektor Transportu Drogowego jest kierownikiem centralnego urzędu administracji rządowej, a zatem w świetle art. 5 k.p.a. posiada status ministra. Zgodnie zaś z art. 127 § 3 k.p.a. od jego rozstrzygnięć przysługuje wyłącznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w którego imieniu działał L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.).

19 Zdaniem Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a.

20 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie:

21 1) przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 5 u.t.d., poprzez instrumentalne uznanie przez WSA, że ze wskazanego w ww. normie upoważnienia wynika automatyczna możliwość działania organu niższego rzędu w "imieniu" GITD, gdzie upoważnienie takie nie zostało stronie w żaden sposób przedstawione, a jednocześnie uznanie takiego działania organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowe, choć pozbawia stronę postępowania możliwości zaskarżenia decyzji w trybie odwoławczym przewidzianym w przepisach art. 127 - art. 140 k.p.a., przy czym WSA w sposób nieprawidłowy przyjmuje, że organ działający na podstawie takiego upoważnienia, a tym samym GITD ma status ministra, gdzie GITD nie posiada statusu ministra, a jest jedynie organem "ministerialnym" w rozumieniu podległości, czym doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady umożliwienia stronie działania w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wnikającej z przepisów art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnione wydanie decyzji przez organ II instancji, z pominięciem organu I, a także błędną wykładnię przepisów art. 13k w zw. z art. 13 ust. pkt 3 u.d.p. poprzez nałożenie na stronę kary w ramach jej "mnożenia – kumulacji", gdzie wyżej przywołane przepisy nie przewidują mnożenia kary przez ilość bramownic/przejazdów ustawionych na danym odcinku drogi płatnej, bowiem wynika z nich jedynie zakres zapłaty kary za przejazd po drodze krajowej, jako jednego zdarzenia;

22 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez naruszenie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku wyłącznie w aspekcie działania organu, co czyni w tym zakresie orzeczenie WSA "automatycznym" wobec braku szczegółowego rozważenia zarzutów i argumentów strony zawartych w skardze i poprzestanie wyłącznie na analizie czynności dokonanych przez organ kontrolny, podczas gdy dyspozycja przywołanego przepisu nakazuje sądowi rozważenie w wyroku wszystkich zarzutów strony, w szczególności tych, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w sposób pobieżny i bez wnikliwej analizy nie odniósł się do zarzutów strony skarżącej w zakresie braku możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wobec otrzymania przez stronę w ramach i w momencie kontroli – protokołu kontroli, zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji administracyjnej nakładającej karę w kwocie 6.000 PLN, gdzie w "normalnych" warunkach procedowania administracyjnego strona winna mieć prawo zajęcia stanowiska w sprawie i wnieść wyjaśnienia oraz przedstawić organowi okoliczności faktyczne, bowiem w niniejszej sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego, a także pominięcie przez WSA w całości zgłoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących braku przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w zakresie zgłoszonych przez skarżącego wniosków dotyczących przesłuchania kierowców na okoliczności ich faktycznej jazdy i przemieszczania się, oraz braku zawinienia kierowcy za powstanie okoliczności, które doprowadziły do orzeczenia kary.

23 W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

26 Przede wszystkim nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż skarżący został pozbawiony możliwości zaskarżenia decyzji w trybie odwoławczym, przewidzianym w art. 127-140 k.p.a., a Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego ma status ministra, skoro jest jedynie organem "ministerialnym" w rozumieniu podległości, co narusza m.in. art. 78 Konstytucji RP.

27 Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Skarżący skorzystał z możliwości zaskarżenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r., gdyż od tej decyzji złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

28 Zgodnie z tym ostatnim przepisem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

29 Do pojęcia "ministra" w rozumieniu powyższego przepisu odnosi się treść art. 5 § 2 pkt 4, zgodnie z którym ilekroć w przepisach k.p.a. jest mowa o ministrach - rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

30 Tak więc okoliczność, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego jest kierownikiem centralnego urzędu administracji rządowej i podlega właściwemu ministrowi nie oznacza, iż nie jest "ministrem" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 i art. 127 § 3 k.p.a. W konsekwencji też GITD był uprawniony do wydania decyzji po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

31 Okoliczność zaś, że decyzję pierwszoinstancyjną podpisał L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie oznacza, iż decyzja ta została wydana przez tego Inspektora, gdyż działał on z upoważnienia GITD wydanego na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a więc była to decyzja GITD.

32 Należy ponadto zauważyć, iż w orzecznictwie oceniającym istotę środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym podkreśla się, iż punkt ciężkości spoczywa na prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy, natomiast jest kwestią drugorzędną, czy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy też ten sam organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji (por. uchwałę NSA z 9 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 4/96).

33 Oceniając różnice pomiędzy odwołaniem a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreśla się, że art. 127 § 3 k.p.a. należy do rozdziału 10 działu II tego kodeksu zatytułowanego "Odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia środków zaskarżenia liczby mnogiej dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. O zasadności tego twierdzenia przekonuje odesłanie zamieszczone w art. 127 § 3 in fine k.p.a., zespalające niejako ze sobą obie instytucje unormowane w tej części kodeksu.

34 Za chybiony należy też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w tym przepisie. Przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sposób, który umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej.

35 Okoliczność zaś, iż Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi nie oznacza, iż doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

36 Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących "błędnej wykładni przepisów art. 13k w zw. z art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) poprzez nałożenie na stronę kary w ramach jej "mnożenia – kumulacji", gdzie wyżej przywołane przepisy nie przewidują mnożenia kary przez ilość bramek/przejazdów ustawionych na danym odcinku drogi płatnej, bowiem wynika z nich jedynie zakres zapłaty kary za przejazd po drodze krajowej, jako jednego zdarzenia".

37 Jeżeli kasator stawia Sądowi I instancji zarzut błędnej wykładni prawa, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wskazanie, na czym to mylne zrozumienie przepisu polegało i jak powinna przedstawiać się prawidłowo wykładnia danego przepisu.

38 Zdaniem kasatora, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zauważył, iż "(...) ustawodawca stwierdza, że organ kontrolujący nałoży karę za przejazd bez wymaganej opłaty po drodze krajowej, a nie pod poszczególnymi bramkami. Mowa jest więc wprost o pojedynczej opłacie bez jej "dublowania", co do wysokości kwoty".

39 Rzecz jednak w tym, że w przedmiotowej sprawie kara pieniężna nie została nałożona za przejazd pod bramownicami, lecz za dwukrotny przejazd po spornym odcinku płatanej drogi bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Były to dwa różne przejazdy, a skarżący nie został ukarany za jednokrotny przejazd pod dwiema bramownicami. I tak, jeden przejazd został wykonany w dniu [...] października 2011 r. o godz. 8:07 po drodze krajowej nr [...] (bramownica nr [...]) oraz o godz. 10:14 po drodze krajowej nr [...] (bramownica nr [...]).

40 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

41 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.