Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2022 r., II GSK 1415/22

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2022 r., II GSK 1415/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 231/22 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi H. G. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego H. G. na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gryfinie z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Uzasadnienie

2 I

3 Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 231/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a."), odrzucił skargę H. G. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego H. G. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gryfinie z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny.

4 W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 9 lutego 2022 r., skarżąca złożyła do WSA w Szczecinie, skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gryfinie o objęciu jej córki kwarantanną, o jakiej dowiedziała się w dniu [...] stycznia 2022 r.

5 W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w dniu [...] stycznia 2022 r. powzięła wiedzę o nałożeniu kwarantanny z wiadomości tekstowej od organu. Jednakże w niniejszej sprawie nie wydano w sprawie decyzji, choć przepis art. 34 ust 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.) wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej. Nadto podkreśliła, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 ze zm.) przewidujący, że w przypadku objęcia kwarantanną decyzji nie wydaje się, jest wprost sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej dla Rady Ministrów.

6 Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącej, nałożenie na nią kwarantanny nie nastąpiło w formie czynności, lecz decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w trybie art. 33 ust. 1 w zw. z ust. 3a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

7 W przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja, to taka skarga jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy została wniesiona na akt administracyjny wydany w trybie odwoławczym, tj. ostateczną decyzję organu drugiej instancji, albowiem przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.) przewidują możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji poprzez złożenie odwołania do organu wyższego stopnia (art. 127 § 1 i § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gryfinie nakładającej na skarżącą kwarantannę, przysługiwało zatem odwołanie do Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako organu wyższego stopnia (art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2021 r., poz. 195). Oznacza to więc, że dopiero rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji otworzyłoby skarżącej drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

8 II

9 Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżając to postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji stosownie.

10 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że zostało wydane z mającym wpływ na wynik sprawy:

11 1) naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 k.p.a. i art. 33 ust. 3a ustawy zakaźnej, a także w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez odrzucenie skargi wobec stwierdzenia niewyczerpania środków zaskarżenia przed organem w sytuacji, w której środki takie skarżącej nie przysługiwały, albowiem do objęcia skarżącej kwarantanną doszło nie mocą decyzji administracyjnej, ale wskutek dokonania czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

12 Jednocześnie w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu postanowieniu, że zostało wydane:

13 2) z naruszeniem art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że może mieć on zastosowanie do kierowania na kwarantannę, podczas gdy dotyczy on wyłącznie osób kierowanych do izolacji.

14 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego ustanowionego pełnomocnika w przypadku jego ustanowienia.

III

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

17 Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który odrzucając skargę strony na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gryfinie z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny stwierdził – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – że skoro nałożenie kwarantanny na stronę nie nastąpiło – wbrew temu co twierdzi – w formie czynności, lecz w formie decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 w związku z ust. 3a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zaś warunkiem koniecznym dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.), to wobec niewystąpienia przez stronę z odwołaniem od wymienionej decyzji do organu administracji wyższego stopnia, skarga ta – jako niedopuszczalna – podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

18 Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty, które zgodnie z zasadą dyspozycyjności obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia – i które jednocześnie wobec ich komplementarnego charakteru, uzasadniają aby rozpoznać je łącznie – stanowią uprawnioną podstawę wnioskowania, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego postanowienia, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

19 U podstaw wydania zaskarżonego postanowienia legła teza – a w istocie rzeczy założenie, o czym mowa dalej – że o zaktualizowaniu się przesłanek odrzucenia skargi strony na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało wnioskować na tej podstawie, że nałożenie na stronę kwarantanny miało nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 w związku z ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a stanowisku temu towarzyszyło jednoczesne podważenie legalności § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a to wobec niezgodności tego przepisu prawa z ustawą i wydania tego rozporządzenia z przekroczeniem granic upoważnienia zawartego w ustawie.

20 Nie kwestionując oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie do oceny legalności wymienionego rozporządzenia, należy jednak podważyć prawidłowość stanowiska tego Sądu w tym zakresie, że nałożenie na stronę kwarantanny nastąpiło w drodze decyzji.

21 Jakkolwiek bowiem, nałożenie obowiązku kwarantanny – a co za tym idzie poddanie się temu obowiązkowi – następuje i może nastąpić w drodze decyzji, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, to jednak nie sposób było twierdzić, że decyzja o nałożeniu kwarantanny, której adresatem miałaby być strona rzeczywiście została wydana w rozpatrywanej sprawie.

22 Zwłaszcza, że wniosku tego rodzaju nie mógł uzasadniać argument odwołujący się do znaczenia konsekwencji mających wynikać z ust. 3a art. 33 przywołanej ustawy, który jednocześnie legł u podstaw założenia o zaktualizowaniu się w przesłanek stosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 6 (w związku z art. 52 § 1 i § 2) p.p.s.a.

23 Abstrahując już nawet od tego, że w odniesieniu do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepis art. 25 ustawy z dnia 15 października 2020 r. – co wobec daty wejścia w życie tej regulacji w relacji do podjęcia przez organ administracji zaskarżonego działania, również nie jest bez znaczenia dla oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji – wyłączał stosowanie art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trzeba przede wszystkim podważyć prawidłowość ustalenia przez ten Sąd zakresu normowania przywołanego przepisu prawa.

24 Jakkolwiek bowiem, art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zawiera odesłanie do decyzji, o których mowa w ust. 1, a mianowicie do decyzji, którymi Państwowy powiatowy inspektor sanitarny może nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1, to jednak prawidłowa rekonstrukcja rzeczywistego zakresu tego odesłania nie może pomijać tego, że opisany tym przepisem prawa sposób i tryb notyfikowania, wyrażonej w drodze decyzji, woli organu administracji publicznej, wobec funkcji oraz celów tego przepisu prawa w relacji do warunków jego zastosowania, odnosi się wyłącznie – co trzeba podkreślić – do decyzji wydawany w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób, a więc do decyzji o nałożeniu obowiązku izolacji, a nie do wszystkich decyzji podejmowanych na podstawie art. 33 ust. 1 wskazanej ustawy, w tym decyzji o nałożeniu obowiązku kwarantanny (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f).

25 Jest to aż nadto oczywiste, gdy w relacji do konwencji językowej, którą na gruncie ust. 3a art. 33 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi operuje ustawodawca, odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z treści jej art. 2 pkt 11 definiującego izolację, jako odosobnienie osoby lub grupy osób chorych na chorobę zakaźną albo osoby lub grupy osób podejrzanych o chorobę zakaźną, w celu uniemożliwienia przeniesienia biologicznego czynnika chorobotwórczego na inne osoby. Wskazany w art. 33 ust. 3a przywołanej ustawy sposób oraz tryb notyfikowania, wyrażonej w drodze decyzji, woli organu administracji publicznej, odnosi się więc wyłącznie – co ma też swoje racjonalne uzasadnienie – do decyzji o nałożeniu izolacji, która jest stosowania w przypadku "[...] podejrzenia zakażenia lub choroby [...]" w odniesieniu do "osoby chorej [...] lub podejrzanej o chorobę [...]", nie zaś do decyzji o nałożeniu kwarantanny, która w art. 2 pkt 12 wymienionej ustawy definiowana jest – co trzeba podkreślić – jako odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

26 Argument z art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – zważywszy na treść oraz funkcje tego przepisu prawa w relacji do treści obowiązku, o którym mowa w art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. i) tej ustawy oraz przesłanek nałożenia tego obowiązku, a mianowicie obowiązku izolacji – nie mógł więc stanowić podstawy wnioskowania, że w sprawie została wydana decyzja o nałożeniu na stronę obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji podstawy tworzenia założenia o zaktualizowaniu się w sprawie przesłanek stosowania art. 58 § 1 pkt 6 (w związku z art. 52 § 1 i § 2) p.p.s.a.

27 Tym bardziej, że fakt wydania takiej decyzji – w tym w zakresie, w jakim miałby on zostać utrwalony w sposób, o którym stanowi art. 14 § 2 k.p.a. – nie wynika również z akt sprawy, które zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a. wyznaczają granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny, i której naruszeniem jest wyprowadzanie oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym wykraczanie poza materiał zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu lub podjęciem kontrolowanej czynności (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13).

28 Podważając prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, że nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny nastąpiło w drodze decyzji – wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, tak bowiem nie było, co abstrahując już nawet od wewnętrznie sprzecznych pism organu administracji publicznej stanowiących odpowiedź na skargę oraz odpowiedź na skargę kasacyjną.

29 Jeżeli bowiem – co jest oczywiste w świetle przedstawionych argumentów – nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny nie nastąpiło w drodze decyzji, to siłą rzeczy podstawą oceny odnośnie do braku dopuszczalności skargi strony nie mógł być argument z treści art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.

30 Zwłaszcza, że strona nie wystąpiła ze skargą decyzję, lecz ze skargą na czynności organu administracji z dnia [...] stycznia 2022 r. o objęciu kwarantanną, dostosowując tym samym przysługujący jej środek prawny do prawnej formy działania organu administracji publicznej oraz wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności.

31 Jeżeli więc do nałożenia na stronę obowiązku kwarantanny – wbrew regulacji zawartej w art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej – doszło na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, to nawet wobec zakwestionowania legalności tego rozporządzenia nie można było tracić z pola widzenia tego, że nałożenie wymienionego obowiązku nastąpiło w tej prawnej formie działania administracji publicznej, którą jest czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

32 Z wymienionego przepisu prawa konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika, że – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie (por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06) – akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 – 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25).

33 Wobec tego również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia i odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29), to zestawiając powyższe z § 5 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tym bardziej za uzasadniony należało uznać wniosek, że działanie organu administracji publicznej polegające na nałożeniu na stronę kwarantanny nastąpiło w formie czynności, o której mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

34 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu argumentację.

35 W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

36 W odpowiedzi natomiast na zawarty w skardze kasacyjnej strony wniosek o zasądzenie kosztów postępowania trzeba stwierdzić, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).