Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., II GSK 139/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., II GSK 139/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. M. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1281/09 w sprawie ze skargi C. M. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 I

3 Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

4 Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent m. st. W. zezwolił skarżącej na zajęcie odcinka pasa drogowego Al. S. Z. w rej. ul. S. o powierzchni 10,50 m2, wg. lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 decyzji, oraz umieszczenie w nim reklamy w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 12 lutego 2007 r. W punkcie 8i załącznika Nr 2 decyzji zarządca drogi określił, iż wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji.

5 Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] maja 2007 r. zezwoliło na zajęcie powyższego pasa drogowego w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 5 czerwca 2007 r.

6 Jednocześnie skarżąca w dniu 19 lipca 2007 r. złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r. W wyniku rozpoznania tego wniosku, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w części obejmującej zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 18 lipca 2007 r. i odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 19 lipca 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r.

7 W dniu 8 kwietnia 2008 r. w czasie rutynowej kontroli pasa drogowego Al. S. Z. w rej. ul S. (lok. nr 2) stwierdzono istnienie fundamentu reklamy w tym pasie drogowym należącego, według organu, do skarżącej. W oparciu o te ustalenia oraz na podstawie wyników oględzin Prezydent m. st. W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję podał, że spółka była uprawniona do zajęcia pasa drogowego do dnia 5 czerwca 2007 r. Po tym dniu, mimo że toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne, a potem nowe postępowanie o zajęcie pasa drogowego, skarżąca była obowiązana do usunięcia obiektu reklamowego i do powiadomienia o tym zarządcy drogi (pkt 8i załącznika Nr 2 pt "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy"). Skoro skarżąca tego nie uczyniła organ był uprawniony do przyjęcia, że znajdujący się w tej samej lokalizacji fundament reklamy należy do spółki.

10 Według Sądu, dopuszczalne w sprawie jest przyjęcie, że skoro do ostatniego dnia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego reklama znajdowała się w pasie drogowym, skarżąca w dalszym ciągu ubiegała się o zezwolenie na funkcjonowanie reklamy, a fundament reklamy znajdował się w pasie drogowym w dniu 28 kwietnia 2008 r., to logicznym jest, że przedmiotowy obiekt nie został zdemontowany w okresie, w którym strona dochodziła wydania zezwolenia na dalsze jego funkcjonowanie. Istnienie fundamentu potwierdziły czynności kontrolne w dniu 5 lutego i 8 kwietnia 2008 r., jak również oględziny z udziałem strony w dniu 28 kwietnia 2008 r., w czasie których wyliczono powierzchnię zajęcia pasa drogowego.

11 Zdaniem Sądu I instancji nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że czynności kontrolne w dniu 6 marca 2009 r. wykazały, że przedmiotowy fundament został usunięty z pasa drogowego, zaś teren zajęcia przywrócony do stanu poprzedniego. Powiązanie ze sobą powyższych okoliczności doprowadziło organ do słusznego wniosku, że spółka w okresie od 6 czerwca 2007 r. do 28 kwietnia 2008 r. bez zezwolenia zajmowała pas drogowy, a zatem nałożenie na nią kary pieniężnej było zasadne.

12 Sąd I instancji podał, że czynności kontrolne w dniu 5 lutego 2008 r. i 8 kwietnia 2008 r., miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogły odbyć się bez udziału strony, a ostateczne rozstrzygnięcie zapadło m.in. w oparciu o ustalenia z oględzin , dokonanych z udziałem strony w dniu 28 kwietnia 2008 r. Oddalając skargę Sąd u podstaw orzeczenia powołał art. 151 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a.,

13 II

14 C. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła:

15 I. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, w postaci:

16 1. art. 20, 36 oraz 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) oraz w związku z § 3 i 4 ust. 1, w szczególności zaś § 3 pkt 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 4 Statutu Zarządu Dróg Miejskich - załącznika do Uchwały Nr XXXIV/1023/2008 Rady M. S. W. z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2008 r., Nr 98, poz. 3491), jak i w związku z § 4 i § 5 (w szczególności zaś § 5 pkt 7) Statutu Zarządu Dróg Miejskich, stanowiący załącznik do Uchwały Nr XLII/993/2004 Rady Miasta Stołecznego W. z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r., Nr 309, poz. 9571), które naruszono poprzez usankcjonowanie przez Sąd działania organów, naruszającego ww. przepisy w wyniku ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania:

17 a) skutkującego przyjęciem, że obowiązkiem organu nie jest wydanie decyzji o przywróceniu pasa do stanu poprzedniego lub wezwanie strony do usunięcia naruszeń lub też nałożenie kary pieniężnej po stwierdzeniu zajęcia pasa bez zezwolenia lub niezgodnie z jego warunkami, i że organ może czekać, aż sprawca zajęcia sam usunie przedmiotowy obiekt z pasa drogowego, zaś za cały okres nielegalnego zajęcia nałożyć karę pieniężną;

18 b) skutkującego przyjęciem, że w przypadku wykrycia ww. naruszeń organ nie musi starać się o przywrócenie pasa do stanu zgodnego z prawem, choćby przez samodzielne usunięcie obiektu (w sytuacji, gdy strona zaprzecza, że należy on do niej), lecz może ograniczyć się wyłącznie do przeprowadzania dalszych oględzin pasa drogowego i dalszego naliczania kary pieniężnej;

19 2. art. 40 ust. 12 w związku z artykułem 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

20 a) usankcjonowaniu nałożenia kary pieniężnej, jako instrumentu przywrócenia pasa do stanu poprzedniego, za okres nielegalnego zajęcia pasa drogowego, o którym organ wiedział, lecz nie poczynił starań w celu przywrócenia pasa do stanu zgodnego z prawem, a zatem choć bez wyraźnego zezwolenia, akceptował zastany stan rzeczy;

21 b) usankcjonowaniu nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia i dopełniła wszelkich formalności, lecz z winy organu administracji i w wyniku jego bezczynności, decyzja administracyjna stanowiąca odpowiedź na wniosek została wydana ze znacznym przekroczeniem terminu, dopuszczalnego dla rozpatrzenia tego typu sprawy.

22 II. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w postaci:

23 1. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., oraz art. 6, 7, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz oddalenie skargi pomimo błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji publicznej (a w konsekwencji błędnego uzasadnienia) w wyniku naruszenia przez nie art. 6, 7, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezgromadzenia, w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, dowodów i pominięcia konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. że:

24 a) obiekt znajduje się w obrębie pasa drogowego,

25 b) zajęcia pasa drogowego dokonała spółka - pomimo, że w toku oględzin z dnia 28 kwietnia 2008 r. przedstawiciel spółki zakwestionował tę okoliczność, zaś parametry spornego fundamentu są różne od parametrów fundamentu spółki,

26 c) obiekt znajdował się w dokładnie tym samym miejscu, co obiekt spółki, podczas gdy w sprawie nie dokonano odpowiednich pomiarów względem odpowiednich punktów odniesienia, co było wskazane z uwagi na wyniki oględzin z 28 kwietnia 2008 r.,

27 d) miało miejsce przekroczenie terminu zajęcia pasa określonego w zezwoleniu, podczas gdy wyniki postępowania wyjaśniającego wskazują, że w pasie funkcjonował inny obiekt,

28 e) ten sam obiekt znajdował się we wskazanym miejscu nieprzerwanie przez okres 328 dni,

29 a ponadto:

30 f) niedokonanie pomiarów przedmiotowego obiektu w trakcie kontroli z 5 lutego i 8 kwietnia 2008 r. i nieudowodnienie, że obiekty te były tożsame z obiektem wykrytym 28 kwietnia 2008 r. oraz oparcie się na założeniu w tym względzie,

31 g) błędne przyjęcie i niewyjaśnienie toku myślowego prowadzącego do wniosku, że fundament o wymiarach 9 m2 należał do spółki i został przez nią zainstalowany w pasie drogowym;

32 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 6, 10 § 1, 79 § 1 i 2 i 81 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej art. 6, 10 § 1, 79 § 1 i 2 i 81 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin miejsca z 5 lutego 2008 r., będących pierwszymi w sprawie, oraz oględzin z 8 kwietnia 2008 r. i 6 marca 2009 r., nie będących pierwszymi oględzinami przeprowadzonymi w sprawie:

33 a) bez powiadomienia, a co za tym idzie, również bez udziału przedstawiciela spółki, a zatem z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego,

34 b) dopuszczenie protokołów z tych czynności jako ważnych dowodów w postępowaniu administracyjnym;

35 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 6, 10 § 1, 79 § 1 i 2 i 81 w związku z artykułem 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 6, 9, 10 § 1, 79 § 1 i 2 i 81 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie prawa spółki do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i czynnego udziału w sprawie w wyniku poinformowania jej pismem z dnia 2 lutego 2009 r. o możliwości zapoznania się "ze zgromadzonymi w tej sprawie materiałami i wypowiedzenia się co do nich" w terminie 7 dni od otrzymania pisma, a następnie, po upływie tego terminu i po zapoznaniu się przedstawiciela spółki z aktami postępowania, przeprowadzenie w dniu 6 marca 2009 r. oględzin miejsca bez udziału strony i dołączenie protokołu z oględzin jako ważnego dowodu;

36 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 6, 8, 9, 10 § 1 i 35 § 1 i 3 oraz 79 § 1 k.p.a. w związku z art. 20, 36 oraz 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 6, 8, 9, 10 § 1, 35 § 1 i 3 oraz 79 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie prawa spółki do czynnego udziału w każdym stadium postępowania w wyniku:

37 a) nieinformowania spółki o czynnościach postępowania,

38 b) niczym nieuzasadnionego przewlekania postępowania, które przyczyniło się do utrudnienia wyjaśnienia sprawy i efektywnej obrony spółki,

39 c) nieinformowania spółki o podejrzeniach, co do zajęcia przez nią pasa drogowego oraz niewezwania spółki do usunięcia obiektu, po uznaniu, że to ona dokonała zajęcia,

40 d) nieinformowania spółki o ostatecznych ustaleniach organu przed wydaniem decyzji, mimo sprzecznych z pierwotnymi podejrzeniami (co do parametrów fundamentu) wyników postępowania dowodowego;

41 5. art. 141 § 4, 133 § 1 oraz 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i oparcie się na okolicznościach, które nie mają potwierdzenia w materiale dowodowym, w szczególności zaś:

42 a) założeniu, że reklama spółki znajdowała się w pasie drogowym ostatniego dnia zezwolenia na zajęcie pasa, czyli 5 czerwca 2007 r. (strona 6 uzasadnienia),

43 b) założeniu, że obiekt wykryty podczas kontroli był obiektem tożsamym z obiektem używanym przez spółkę (postępowanie wyjaśniające wykazało co innego) oraz że zajęcia pasa drogowego dokonała spółka,

44 c) sugestii, że obiekt został usunięty po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. odmawiającej spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (strona 7 uzasadnienia);

45 6. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z artykułem 1 i 2 oraz art. 141 § 4, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej zasad postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, wyrażonych w artykułach 6, 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. oraz dopuszczenie przez Sąd stosowania w niniejszej sprawie domniemania faktycznego, pomimo że:

46 a) nie może ono być stosowane w sprawie administracyjnej dotyczącej nałożenia kary pieniężnej,

47 b) zostało ono obalone za pomocą prawidłowo przeprowadzonych dowodów, a w związku z powyższym, także przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

48 7. art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zupełne pominięcie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, podniesionych przez spółkę wątpliwości natury faktycznej, mających istotny wpływ na wynik sprawy i naruszających reguły postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegających na stwierdzeniu podczas oględzin z udziałem strony istnienia fundamentu o rzucie poziomym wynoszącym 9 m2 (360 x 250 m), podczas gdy rzut poziomy fundamentu spółki, umieszczony w przedmiotowej lokalizacji zgodnie z decyzją ZDM, od początku instalacji wynosił 10,50 m2 (250 x 420 m) i o wykryciu właśnie takiego fundamentu informował organ administracji, zaś wniosek spółki z 6 listopada 2007 r. dotyczył instalacji innego obiektu o fundamencie 9,60 m2 (240 x 400 m);

49 W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka przedstawiła szczegółowe argumenty na poparcie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

III

50 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

51 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarżąca kwestionując wyrok Sądu I instancji, jego wadliwość upatruje w naruszeniu przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz w naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo przy takim sformułowaniu zarzutów w pierwszej kolejności rozpatrywane są zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania., bowiem do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty tworzą trzy niezależne wątki, które mogą być rozpatrywane w takiej kolejności, w jakiej zostały powołane przez spółkę.

52 Pierwszym zagadnieniem, które wymaga rozważenia przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wzajemna relacja przepisów art. 36 oraz art. 40 ust 12 ustawy o drogach publicznych. Dugą kwestią jest, zarzucany przez spółkę, brak rzetelnego postępowania administracyjnego i oparcie się przez organy administracji na domniemaniach faktycznych. Trzecim problemem wymagającym odniesienia jest opieszałość organów rozpoznających niniejszą sprawę administracyjną i wpływ tej bezczynności na wynik sprawy administracyjnej.

53 Przechodząc do pierwszego z zasygnalizowanych powyżej zagadnień, na wstępie rozważań należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 36 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Zgodnie zaś z treścią art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 tej ustawy.

54 Z powyższych przepisów wynika, że zarządcy drogi przysługują dwa środki prawne: orzeczenie w drodze decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenie kary pieniężnej.

55 Zdaniem skarżącej, organ w pierwszej kolejności powinien wydać decyzję o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych, a dopiero w przypadku niezastosowania się strony do treści decyzji stosować środki przewidziane w art. 40 ust. 12 tej ustawy.

56 Powyższe stanowisko, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest błędne. Należy zwrócić uwagę, że 9 kwietnia 2001 r. zapadła uchwała składu pięciu sędziów NSA o sygn. akt OPK 6/01 w której sformułowano tezę, że w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego dopuszczalne jest pobranie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, mimo że zarządca drogi nie orzekł na podstawie art. 36 tej ustawy o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Wprawdzie, stosownie do art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach NSA nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę, o której mowa w art. 97 § 1 tej ustawy - to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w powyższej uchwale i zgadza się z argumentacją tam powołaną.

57 W szczególności należy zgodzić się ze stanowiskiem, że oba analizowane przepisy stanowią niezależne od siebie podstawy orzekania w tym znaczeniu, że zastosowanie jednego z tych przepisów nie jest związane ze stosowaniem drugiego przepisu. Jakkolwiek samowolne naruszenie (zajęcie) pasa drogowego, jako jedno zdarzenie, może uzasadniać zarówno orzeczenie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, jak i nałożenie kary pieniężnej, to jednak nie ma podstaw do twierdzenia, iż nałożenie kary pieniężnej jest niedopuszczalne, jeżeli zarządca drogi nie orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego.

58 Zarządca drogi dysponuje dwoma niezależnymi środkami prawnymi i to on decyduje, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, który z tych środków należy zastosować. W sytuacji, kiedy zarządca uzna, że skuteczniejszym środkiem będzie nałożenie kary pieniężnej, a kara ta wywrze zamierzony efekt i pas drogowy zostanie przywrócony do stanu poprzedniego, nie jest konieczne wydawanie decyzji na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych.

59 Przechodząc do kolejnego zagadnienia należy stwierdzić, że sformułowane przez spółkę zarzuty dotyczące naruszenia zasad rzetelnej procedury administracyjnej i oparcia się przez organy administracji na domniemaniach, również nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

60 W skardze kasacyjnej spółka zarzuciła między innymi, że Sąd I instancji dopuścił się zastosowania domniemania faktycznego w celu ustalenia podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego, czyli zasadniczej okoliczności, która wymaga udowodnienia, zgodnie z art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podała, że żaden z przepisów k.p.a. nie dopuszcza stosowania w postępowaniu administracyjnym domniemań faktycznych, wręcz przeciwnie – k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem spółki nie można żądać, aby strona dowodziła tego, że nie dokonała zajęcia pasa drogowego. To organ powinien udowodnić, że dany podmiot dokonał zajęcia pasa.

61 Odniesienie się do powyższych twierdzeń strony skarżącej wymaga przypomnienia treści decyzji Prezydenta m. st. W. z dnia [...] lutego 2007 r. a także treści protokołu z dnia 28 kwietnia 2008 r.

62 Otóż Prezydent m. st. W. zezwalając spółce C. M. na zajęcie pasa drogowego Al. S. Z. w rej. ul. S. oraz umieszczenie w nim reklamy w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 12 lutego 2007 r., w punkcie 8i załącznika Nr 2 będącego integralną częścią decyzji określił, że wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji. Ponadto organ podał, że każdorazowe zajęcie pasa drogowego, zarówno w celu montażu nośnika reklamowego, jak i demontażu, wymaga uzyskania oddzielnego zezwolenia w Wydziale Zarządzania Pasem Drogowym w oparciu o zatwierdzony projekt czasowej organizacji ruchu.

63 Obowiązkiem strony, po upływie czasu na jaki wydane zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, było zatem usunięcie reklamy i doprowadzenie miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienie o tym zarządcy drogi. Wykonanie tego obowiązku byłoby ewidentnym dowodem na to, że spółka zaprzestała zajęcia pasa drogowego i tylko w takiej sytuacji obowiązkiem organu byłoby wykazanie i udowodnienie, że istniejący w tej samej lokalizacji fundament należy do skarżącej. Taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła. Oczywiście, niewypełnienie obowiązku wynikającego z decyzji w omawianym zakresie nie oznaczało, że spółka za pomocą innych dowodów nie mogłaby wykazywać, iż mimo braku zawiadomienia właściwego organu, dokonała demontażu fundamentu. Zauważyć jednak należy, że takiej inicjatywy dowodowej skarżąca nie wykazała. Nie przedstawiła ani dokumentów ani też innych dowodów (np. zeznań osób dokonujących rozbiórki) wskazujących na to, że po upływie okresu zezwalającego na zajęcie pasa drogowego, zaprzestała faktycznie go zajmować. Wobec tego uprawniony był wniosek organu, iż znajdujący się w tej samej lokalizacji fundament należy do skarżącej. Nie jest to, wbrew temu co twierdzi kasator , domniemanie faktyczne, tylko logiczny wniosek wynikający wprost z dokumentów oraz dodatkowo z chronologii zdarzeń. Twierdząc, że "nie można żądać od strony, aby udowodniła, że dokonała zajęcia pasa drogowego" skarżąca zupełnie pomija bezsporny fakt, iż dokonała zajęcia pasa drogowego w oparciu o decyzję zezwalającą na to zajęcie, a kwestię sporną jest to, czy po upływie terminu wskazanego w decyzji, zaprzestała zajmować pas drogowy. Z oględzin organu, lokalizacji obiektu i pisma skarżącej – wniosku o wydanie zezwolenia na "dalsze funkcjonowanie reklamy" –wynika, iż skarżąca nie usunęła obiektu usytuowanego w pasie drogowym.

64 Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze podkreśla, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu wykazującego, że po upływie terminu zezwalającego na zajęcie pasa drogowego usunęła obiekt. W istocie jedynym elementem na którym opiera się rozbudowana w skardze kasacyjnej teza, iż w toku postępowania nie wykazano, że fundament jest pozostałością po reklamie zainstalowanej przez spółkę jest różnica w stwierdzonej powierzchni fundamentu (inna niż w decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego). Ta okoliczność, wobec braku jakichkolwiek innych informacji dotyczących faktycznej powierzchni wykonanego fundamentu jest niewystarczająca dla wykazania, iż skarżąca usunęła fundament, po upływie okresu zezwalającego na usytuowanie w pasie drogowym. Budowanie na tym elemencie tezy, iż inny podmiot, w tym samym miejscu zbudował fundament będący podstawą konstrukcji do umieszczenia tablicy reklamowej, bez umieszczenia tej tablicy jest niewystarczające.

65 Wskazać ponadto należy , że nie ma racji spółka twierdząc, iż w toku oględzin z dnia 28 kwietnia 2008 r. jej przedstawiciel zaprzeczył, że nośnik należy do C. M.. W uwagach do protokołu czytamy bowiem: "W lokalizacji Al. S. Z. w rej. ul. S. lok. nr 2 stwierdza się brak funkcjonowania nośnika reklamowego w postaci słupa reklamowego wraz z tablicą reklamową. W pasie drogowym widnieje w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni fundament (360 cm x 250 cm). Przedstawiciel strony wnioskuje o zamieszczenie w protokole treści "brak informacji o właścicielu fundamentu". Na powierzchni fundamentu widocznych jest 8 śrub do mocowania konstrukcji pod tablicę reklamową – śruby wystają ok. 10 cm ponad powierzchnią fundamentu."

66 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z zamieszonego w treści protokołu twierdzenia "brak informacji o właścicielu fundamentu" nie można wysnuć wniosku, że strona zaprzeczyła, iż fundament należy do niej. Twierdzenie pełnomocnika spółki oznacza tylko tyle, że przeprowadzone oględziny nie ujawniły żadnych elementów mogących wskazywać na właściciela fundamentu.

67 Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania przeprowadzonego przez organy administracji w powyższym zakresie jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem zarzutów skargi kasacyjnej obejmujących naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i powiązanych z nimi przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

68 Nie podziela także stanowiska skarżącej, iż w toku postępowania doszło do "ograniczenia prawa do czynnego udziału" w postępowaniu administracyjnym. Podzielając wywód prawny Sądu I instancji obejmujący to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut ten wiąże się zarówno z kwestią zaniechania wezwania do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego jak i z przewlekłością postępowania.

69 Odrębnego omówienia wymaga zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca naruszenie tego przepisu upatruje zarówno w tym, że Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny niezgodny ze stanem rzeczywistym, jak i w tym, że w uzasadnieniu orzeczenia nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżącą (dotyczących powierzchni fundamentu). Przepis art.141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. sygn. akt FPS 8/09). W tej sprawie Sąd I instancji zawarł stanowisko co do stanu faktycznego, a zatem w omawianym zakresie przepis ten nie został naruszony. Natomiast nieodniesienie się do każdego z argumentów skargi może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wtedy, gdy ewentualne uwzględnienie pominiętych argumentów mogłoby doprowadzić do innej treści orzeczenia Sądu I instancji. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi.

70 Przechodząc do zarzucanej przez spółkę opieszałości organów stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w tej kwestii również nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem spółki, jeżeli organ twierdził, że zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego wygasło, a spółka nadal zajmowała pas, to powinien niezwłocznie po wygaśnięciu zezwolenia dokonać oględzin tego pasa w celu stwierdzenia, czy obiekt nadal funkcjonuje. W ocenie strony, nie może ona odpowiadać za skutki bezczynności organu, który nie wykonywał swoich ustawowych obowiązków w postaci kontroli pasa.

71 Rację ma skarżąca, że niewydanie decyzji przez organy administracji przez tak długi czas naraziło spółkę na znaczne większe obciążenie finansowe, ponieważ kara naliczana była za każdy dzień zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Jednak zwrócić należy uwagę, że spółka mogła uniknąć negatywnych skutków finansowych związanych z opieszałością organu i wcześniej usunąć istniejący w pasie drogowym obiekt.

72 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.