Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2021 r., II GSK 1219/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2021 r., II GSK 1219/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 189/20 w sprawie ze skargi S. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 I

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 189/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę S. O. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego

4 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

5 Postanowieniem z dnia 1 października 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wschowa, zaopiniował negatywnie projekt decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża H., położonego w miejscowości H., na części działki nr ewid. [...], gmina W., powiat w., województwo l. dla [...], Perkowo ul. W., [...] P.

6 Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie.

7 Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

8 W uzasadnieniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, ze zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda Lubuski wprowadził do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. – uchwała nr XLII/405/06 Rady Miasta i Gminy Wschowa z 28 czerwca 2006 r., zmieniona uchwałami nr XIV/126/11 z dnia 27 października 2011 r. i nr XXXV/392/13 z dnia 26 września 2013 r. złoże kruszywa naturalnego H. w celu jego ochrony wyłącznie poprzez ujawnienie istnienia obszaru tego złoża. Zarządzenie zastępcze nie wywołuje zatem skutku w postaci zmiany kierunku zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. Do czasu uchwalenia odpowiednich zmian w w/w Studium przez Radę Miasta i Gminy W. nie ma możliwości dokonania uzgodnienia umożliwiającego prowadzenie działalności polegającej na wydobyciu kruszywa ze złoża H. Zarządzenie zastępcze skutkuje wyłącznie ujawnieniem istnienia tego konkretnego obszaru, na którym złoże kruszywa zostało rozpoznane i udokumentowane przez właściwe organy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie zaopiniował negatywnie projekt decyzji, co jest logiczną konsekwencją braku możliwości pozytywnego zaopiniowania.

9 Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżając powyższe postanowienie.

10 Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności omówił przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 868 dalej jako: "p.g.i.g."). Następnie wskazał, odwołując się do argumentacji organu pierwszej instancji, że zgodnie ze zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej we Wschowie nr XXXV/392/13 z dnia 26 września 2013 r., działka oznaczona nr ewid. [...], obręb H., gmina W. położona jest na terenie oznaczonym ZL – jako tereny z przewagą lasów i zalesień oraz obiektów gospodarki leśnej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że planowana przez skarżącego działalność polegająca na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża H. na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...], obręb H., gmina W., nie jest zgodna z treścią Studium. Ta niezgodność powoduje, że brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia zamierzonej działalności skarżącego. Dlatego też wobec istnienia sprzeczności zamierzonej działalności skarżącego z założeniami Studium, uzgodnienie projektu koncesji stanowiłoby - w ocenie Sądu pierwszej instancji - naruszenie przepisu art. 23 ust. 2a pkt 1 w związku z art. 7 ust. 2 p.g.i.g.

11 Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie było uzasadnione stanowisko skarżącego, który możliwość prowadzenia działalności wydobywczej na przedmiotowej działce wywodzi z faktu wydania przez Wojewodę Lubuskiego zarządzenia zastępczego z dnia z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie wprowadzenia obszar udokumentowanego złoża kopaliny H. do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów, że zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2019 r. wydane na podstawie na art. 96 ust. 1, art. 208 p.g.i.g., w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do ww. Studium uwarunkowań, miało na celu ochronę przedmiotowych elementów środowiska wyłącznie poprzez ujawnienie istnienia konkretnych obszarów, na których te elementy zostały rozpoznane i udokumentowane przez właściwe organy. Zmianę przez wojewodę w drodze zarządzenia zastępczego studium uznać należało zatem za dokonywaną w celu formalnego ujawnienia w studium istnienia określonych złóż geologicznych na terenie gminy (zatwierdzonych wcześniej przez właściwe organy administracji geologicznej), a nie w celu zmiany polityki przestrzennej gminy.

12 Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), zasady równości - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP czy też do ograniczenia działalności gospodarczej. Wskazać trzeba, że organy działały na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowały przepis art. 7 ust. 2 p.g.i.g. i uzasadniły w sposób przekonywujący swoje stanowisko.

13 II

14 Skargę kasacyjną złożył skarżący, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

15 Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

16 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 96 ust. 1 i 2 oraz art. 208 p.g.i.g. poprzez uznanie, iż wydobywanie kruszywa ze złoża H., położonego w miejscowości H., na części działki nr ewidencyjny [...], gmina W. nie jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., gdy tymczasem wydobywanie kruszywa ze złoża H. jest zgodne z ustaleniami w/w studium, na mocy zarządzenia zastępczego z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewody Lubuskiego, wprowadzając obszar udokumentowanego złoża kopaliny H. do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.;

17 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 p.g.i.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podejmowanie działalności określonej ustawą jest możliwe tylko wówczas, gdy działalność ta jest wprost zgodna z założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy wystarczy, by działalność ta nie była sprzeczna z postanowieniami studium i nie uniemożliwiała wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w studium;

18 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 p.g.i.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uniemożliwia eksploatację złoża H., podczas gdy w/w studium nie zawiera żadnych postanowień zakazujących eksploatacji wyodrębnionego w jego treści złoża lub ograniczenia możliwości wydobycia;

19 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.i.g. poprzez wydanie postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża H., położonego w miejscowości H., na części działki nr [...], gmina W., powiat w., województwo l., gdy tymczasem Burmistrz Miasta i Gminy Wschowa winien wydać postanowienie o negatywnym uzgodnieniu projektu decyzji w sprawie udzielenia koncesji;

20 5. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7 i art. 7a poprzez jego niezastosowanie, polegające na przedłożeniu interesu społecznego nad interes skarżącego i. brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy rada miejska i tak w projekcie przewiduje zmianę studium w przedmiotowym zakresie;

21 6. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej w takim stanie faktycznym i prawnym, że decyzja pozytywna mogła być wydana poprzez wydanie orzeczenia, gdyż nie istnieją przeszkody do wydania takiej decyzji;

22 7. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak rozważenia interesu prawnego skarżącego, zainteresowanego wydobywaniem kopalin;

23 8. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na naruszeniu prawa do równego traktowania stron postępowania;

24 9. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829; dalej jako: "ustawa o swobodzie działalności gospodarczej") poprzez jego niezastosowanie, polegające na ograniczeniu wykonywania działalności gospodarczej skarżącego;

25 10. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego.

III

26 Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

27 IV

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

30 W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

31 Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

32 Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

33 Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego, utrzymującej w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W., stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.

34 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania za zasadny najdalej idący zarzut, zawarty w punkcie 10 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

35 W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na tle omawianego przepisu przyjmuje się, że zgodnie z jego brzmieniem treść uzasadnienia zawierać ma opis stanu sprawy, z którego wynikać będzie dokładnie o co przed sądem toczył się spór, obszernie przedstawiać stanowisko skarżącego, zwłaszcza wyartykułowane w skardze oraz bardzo jasno przedstawiać treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienie. Unormowanie art. 141 § 4 p.p.s.a ma przede wszystkim stwarzać gwarancje takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia. Przepis ten nie służy do zaskarżania ewentualnych błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 307/07, LEX nr 471230). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, LEX nr 575447, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, LEX nr 1291759). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083).

36 Wbrew zarzutowi skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestionowanym zakresie. Sąd zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zawarł także sąd w uzasadnieniu wyroku treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia wraz ich wyjaśnieniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie sądu pierwszej instancji spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z tym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu.

37 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w petitum skargi kasacyjnej skarżący jako 5 i 6 podnosi zarzut naruszenia prawa w postaci kolejno art. 7 i 7a k.p.a. oraz

38 art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a., niemniej te zarzuty również uznał za chybione. Komplementarny charakter powyższych zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

39 Na wstępie jednak należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a., został skonstruowany w sposób wadliwy. Przepis art. 8 k.p.a. składa się z trzech paragrafów, a nie jak wskazał skarżący ustępów. Mimo to Naczelny Sąd Administracyjny dokona kontroli skargi kasacyjnej w tym zakresie.

40 Po pierwsze wyjaśnić należy, że sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Związanie sądu administracyjnego przepisami postępowania administracyjnego sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie administracyjne może mieć jedynie charakter pośredni i wynikać z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący powinien powiązać je z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.

41 Niemniej jednak należy wyjaśnić, że przepis art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów. Nie bez znaczenia pozostaje zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony zawarta w art. 7a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Ponadto organ zobowiązany jest starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a.

42 Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że nie można stwierdzić zaistnienia naruszeń zasad przeprowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny w sprawie został bowiem ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów (art. 8 k.p.a.).

43 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 96 ust. 1 i 2 p.g.i.g. oraz art. 208 p.g.i.g.

44 Zgodnie z art. 96 ust. 1 p.g.i.g. wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny albo obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze: 1) po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2 albo 2) w terminie 6 miesięcy od upływu terminu, o którym mowa w art. 95 ust. 3, zaś zgodnie z art. 96 ust. 2 p.g.i.g. zmiana studium sporządzona w trybie, o którym mowa w ust. 1, wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z treści art. 208 p.g.i.g. wynika natomiast, że obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 1). Po upływie terminu określonego w ust. 1 wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 2).

45 Nie ulega wątpliwości, że nie doszło do naruszenia art. 96 ust. 1 i art. 208 ust. 2 p.g.i.g. Podkreślenia przy tym wymaga, że według obu tych przepisów treścią zarządzenia zastępczego ma być wprowadzenie przez wojewodę udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a nie do jakiejś ściśle oznaczonej części tego dokumentu, w szczególności tej przeznaczonej do określenia tych uwarunkowań. Nie zróżnicowano zresztą także następstw prawnych, jakie mają wywrzeć ustalenia studium w zależności od tego, czy stanowią one uwarunkowania, czy też kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, a nie np. wynikających z niego kierunków zagospodarowania przestrzennego. Analogicznie art. 7 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku braku takiego planu miejscowego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nienaruszanie zamierzoną działalnością określonego tak przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości wskazano w art. 23 ust. 2a p.g.i.g. jako kryterium uzgadniania przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji dotyczących tej działalności, w tym koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Punktem odniesienia w przytoczonych przepisach jest studium jako całość, bez wyodrębniania jakiejś jego części, której przypisać wypada zwiększoną moc. Innymi słowy, skutki prawne, jakie wywrze dane postanowienie studium, nie wynika z jego umiejscowienia w tekście studium, czy od jego kwalifikacji jako uwarunkowania lub kierunku zagospodarowania, lecz z jego treści.

46 W tej kwestii niewątpliwie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, jak i organów administracyjnych, że zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia 4 lipca 2019 r. wydane na podstawie na art. 96 ust. 1, art. 208 p.g.g., w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do ww. Studium uwarunkowań, miało na celu ochronę elementów środowiska wyłącznie poprzez ujawnienie istnienia konkretnych obszarów, na których te elementy zostały rozpoznane i udokumentowane przez właściwe organy. Zmiana przez wojewodę w drodze zarządzenia zastępczego studium jest bowiem dokonywana w celu formalnego ujawnienia w studium istnienia określonych złóż geologicznych na terenie gminy (zatwierdzonych wcześniej przez właściwe organy administracji geologicznej), a nie w celu zmiany polityki przestrzennej gminy.

47 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są również zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 p.g.i.g. wyrażone w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej polegające kolejno na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

48 Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez sąd pierwszej instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczeniu się prostej omyłki.

49 W niniejszej sprawie ani w petitum skargi kasacyjnej, ani uzasadnieniu nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów w postaci błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Uzasadnienie bowiem tego zarzutu skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do kwestii stanu faktycznego i prawidłowości jego ustalenia. Brak jest m.in. uzasadnienia, na czym miała polegać błędna wykładnia przepisów, jakie dyrektywy interpretacyjne organy naruszyły, tym bardziej brak jest wskazania w jaki sposób należy rozumieć wymienione w petitum skargi kasacyjnej przepisy.

50 Wbrew twierdzeniom skarżącego podkreślić należy, że przywołane przez niego przepisy materialnoprawne zostały w tej sprawie prawidłowo zinterpretowane, jak i zastosowane. Sąd pierwszej instancji dostatecznie wyjaśnił rozumienie przywoływanych przepisów, ponadto trafnie wskazał, że w jego ocenie organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie ze zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej nr XXXV/392/13 z dnia 26 września 2013 r., działka oznaczona położona jest na terenie oznaczonym ZL – jako tereny z przewagą lasów i zalesień oraz obiektów gospodarki leśnej. Oznacza to, że planowana przez skarżącego działalność polegająca na wydobywaniu kruszywa naturalnego na terenie działki, nie jest zgodna z treścią Studium. Ta zaś niezgodność powoduje, że brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia zamierzonej działalności skarżącego.

51 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa i podkreśla, że art. 7 p.g.i.g., który miał w sprawie zastosowanie wskazuje, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w Studium oraz w odrębnych przepisach. Sposób wykorzystania nieruchomości musi być ustalony przez odniesienie do jej przeznaczenia w Studium. Oznacza to, że wykorzystanie nieruchomości ma być zgodne z jej sposobem przeznaczenia.

52 W konsekwencji, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, za niezasadny należy uznać również zarzut zawarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.i.g. W ocenie Sądu pierwszej instancji postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.i.g. jest zgodne z prawem. Ponadto Sąd pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił, że wskazana nieścisłość terminologiczna, tj. użycie w sentencji postanowienia zwrotu "zaopiniować negatywnie projekt decyzji w sprawie udzielenia koncesji", nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że rozstrzygnięcie zostało oparte na właściwej podstawie prawnej, jest jednoznaczne i nie pozostawia pola do odmiennej interpretacji. Naczelny Sąd Administracyjny również nie znalazł w tej kwestii przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd niż ten zawarty w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji.

53 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące problematyki zastosowania zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), jak również ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawarte w punktach 7-9 petitum skargi kasacyjnej. Orzekające w sprawie organy podjęły słuszne rozważania w zakresie wartości wynikających ze wskazanych wyżej przepisów, na co wskazał w swoim uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje natomiast podstaw by przyjąć w tej kwestii odmienny pogląd.

54 Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.