Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., II GSK 1198/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., II GSK 1198/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) sędzia NSA Małgorzata Korycińska sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1361/15 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. C. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1361/15 po rozpoznaniu skargi K. C. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie zawieszenia uprawnień maklera papierów wartościowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Komisja Nadzoru Finansowego (dalej Komisja) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej Kpa.) w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 ze zm.) oraz art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 ze zm.), zawiesiła na okres 1 roku uprawnienia skarżącego do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych, nr licencji [...], za naruszenie przepisów prawa i przepisów regulaminu wewnętrznego, do których przestrzegania był zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu maklera papierów wartościowych, w okresie zatrudnienia w Domu Maklerskim [...] S.A. z siedzibą w P..

4 K. C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

5 Komisja NF decyzją z dnia [...] marca 2015 r., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r.

6 Komisja rozpoznając wyżej wymieniony wniosek wskazała, że skarżący [...] marca 2010 r. przekazał informacje przedstawicielom klientów DM [...] S.A. na temat planowanej realizacji zlecenia innego klienta DM [...] S.A. Informacje te w tym dniu stanowiły informację poufną, ponieważ nie były one podane do publicznej wiadomości oraz dotyczyły instrumentów finansowych (bądź powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych). Ponadto informacje te były na tyle precyzyjne, by podjąć na ich podstawie określoną decyzję inwestycyjną, a racjonalny inwestor posiadając wiedzę o takim zleceniu miałby świadomość tego, że tak duże zlecenie, zrealizowanie w krótkim czasie, może wpłynąć na wzrost kursu akcji spółek wchodzących w skład WIG20. Tym samym, w ocenie Komisji, informacja o zleceniu spełniała przesłanki określone w art. 154 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.

7 Ponadto Komisja wskazała, że ujawniona informacja stanowiła tajemnicę zawodową w rozumieniu art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Wyjaśniła, że informacje te zostały uzyskane przez maklera papierów wartościowych tj. skarżącego, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi, w ramach pozostawania w stosunku pracy z DM [...] S.A. Ponadto, dotyczyły one chronionego prawem interesu podmiotu dokonującego czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, tj. interesu C., klienta DM [...] S.A. Komisja podkreśliła, że przekazane przez skarżącego informacje zawierały w swojej treści informację o wartości zlecenia klienta, zaś informacja o planowanej realizacji zlecenia C. spełniała zarówno ustawowe przesłanki definicji tajemnicy zawodowej, jak i informacji poufnej.

8 Komisja stanęła na stanowisku, że w przypadku stwierdzenia naruszeń norm gwarantujących prawo do równego dostępu do informacji, czy też określających zasady działania maklerów na rynku regulowanym, zobowiązana jest do podjęcia adekwatnych środków, łącznie z sankcjami administracyjnymi. Komisja uznała wobec tego, że zasadnie zawieszono na okres 1 roku uprawnienia skarżącemu do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych. Ponadto Komisja uznała, że w toku postępowania nie doszło do uchybienia uprawnieniom strony, która mogła zapoznać się z całością zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz wypowiedzieć się w trybie art. 10 Kpa.

9 W konkluzji Komisja stwierdziła, że informacje ujawnione przez skarżącego były wystarczająco precyzyjne oraz w sposób istotny wpływały na cenę instrumentu finansowego, jakim w sprawie był indeks WIG20, spełniając tym samym przesłanki ustawowej definicji informacji poufnej. Komisja potwierdziła również, że ujawnione informacje stanowiły także tajemnicę zawodową wskazaną w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.

10 Wobec sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów sprowadzających się do naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa., Komisja stwierdziła, że skarżący nie przedstawił na ich poparcie żadnych konkretnych uchybień organu nadzoru, ograniczając się do stwierdzenia, że doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Komisja, odnosząc się do okoliczności przekazania przez skarżącego informacji o wartości planowanego zlecenia oraz jak podała, zgodnie z logiką oraz doświadczeniem życiowym uznała, że przekazywane informacje dotyczyły planowanego zlecenia C.. Komisja nie zgodziła się także z zarzutem wadliwego uzasadnienia decyzji, podnosząc, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji organ nadzoru odniósł się do dowodów rozstrzygających o odpowiedzialności administracyjnej strony. Podkreśliła, że Komisja w swoim rozstrzygnięciu wyjaśniła, dlaczego nie dała wiary zeznaniom skarżącego w zakresie ujawnienia przez niego informacji o planowanej realizacji zlecenia na rzecz klienta DM [...] S.A., stanowiącej informację poufną oraz tajemnicę zawodową. Organ nadzoru przedstawił również, jak wskazała Komisja, wyczerpujące stanowisko w zakresie postanowień Prokuratury Okręgowej i Sądu Rejonowego w Warszawie oraz opinii biegłego sądowego w zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi, wyjaśniając dlaczego nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.

11 W konkluzji Komisja stwierdziła, że informacje ujawnione przez skarżącego były wystarczająco precyzyjne oraz w sposób istotny wpływały na cenę instrumentu finansowego, jakim w niniejszej sprawie był indeks WIG20, spełniając tym samym przesłanki ustawowej definicji informacji poufnej. Komisja potwierdziła również, że ujawnione informacje stanowiły także tajemnicę zawodową wskazaną w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Nadto Komisja podkreśliła, że w sprawie zachodzi potrzeba wymuszenia na stronie postawy profesjonalnej, o standardach odpowiadających wykonywaniu zawodu maklera papierów wartościowych, będącego zawodem zaufania publicznego. Wobec powyższego niezbędny jest, w ocenie Komisji, środek nadzorczy, który skłoni skarżącego do przestrzegania jednej z podstawowych z punktu widzenia ochrony klientów firm inwestycyjnych regulacji, tj. służących przeciwdziałaniu ujawnianiu i wykorzystywaniu informacji poufnych i informacji stanowiących tajemnicę zawodową, jak również zdyscyplinuje go do należytego monitorowania i bieżącego usuwania nieprawidłowości w zakresie wykonywanych czynności. W związku z tym, w ocenie Komisji, uzasadnione jest zastosowanie w niniejszej sprawie sankcji administracyjnej w postaci zawieszenia uprawnień K. C. do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych na okres 1 roku.

12 Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją z dnia [...] kwietnia 2013 r.

13 Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem Komisja Nadzoru Finansowego wydając decyzje w tej sprawie dopuściła się naruszenia przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2014 r., poz. 94 ze zm.), Komisja Nadzoru Finansowego może skreślić maklera lub doradcę z listy albo zawiesić jego uprawnienia do wykonywania zawodu na okres od 3 miesięcy do 2 lat na skutek naruszenia, w związku z wykonywaniem zawodu przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewnętrznych, do których przestrzegania makler lub doradca jest zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu.

14 WSA odwołując się do art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi wskazał, że decyzja podejmowana w trybie określonym tym przepisem jest realizacją normy sankcjonującej, a wobec tego jej zastosowanie pozostaje w ścisłej korelacji ze stawianymi stronie zarzutami, które wymagają dokładnego opisu już w samej osnowie decyzji, by strona miała jasność co do tego, jakie konkretnie jej działanie (działania lub zaniechania) organ uznaje za niezgodne z prawem i sankcjonuje. W przypadku braku opisu zarzucanego czynu (czynów), tak jest w rozpoznawanej sprawie, osnowa decyzji koncentruje się jedynie na wnioskach organu, przywołaniu norm będących podstawą stwierdzonych naruszeń i zastosowanej sankcji. Tymczasem w pierwszej kolejności organ powinien przed własnymi wnioskami i samym rozstrzygnięciem zamieścić w osnowie decyzji dokładny opis zarzucanych czynów, a następnie, dokonując subsumpcji, wyprowadzić z niej wnioski i orzec, co do istoty sprawy. W motywach decyzji zaś następuje wówczas przywołanie faktycznych podstaw zarzucanych czynów, ocena dowodów i konkluzje z nich płynące w świetle unormowań prawnych, a także uzasadnienie zastosowanej sankcji administracyjnej. Wówczas to strona ma pełną wiedzę na temat swojej sytuacji prawnej, a więc tego, co organ obejmuje przedmiotem postępowania i jakie jej działanie lub zaniechanie sankcjonuje. Brak opisu zarzucanych czynów w osnowie decyzji stanowi, w ocenie WSA istotne naruszenie nie tylko art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, ale również art. 7 Kpa. Zdaniem WSA zważywszy że nałożenie sankcji administracyjnej w powyższym trybie możliwe jest tylko wskutek naruszeń pozostających w związku z wykonywaniem zawodu maklera, zaś interes strony wymaga, by jej sytuacja faktyczna i prawna objęta podejmowaną decyzją była dla niej przejrzysta i czytelna.

15 Sąd podkreślił, że organ nadzoru finansowego jedynie w motywach decyzji wskazuje na zachowania strony, które – w jego ocenie – podlegają sankcjonowaniu w trybie powołanego przepisu, co jest wadą decyzji, gdyż organ powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo opisanych czynach, jakie uznał za niezgodne z obowiązującymi przepisami.

16 Ponadto, WSA zwrócił uwagę, że aby informacja została uznana za poufną muszą być spełnione łącznie wszystkie kryteria określone w art. 154 pkt 1-3 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. W ocenie Sądu przedstawione w sprawie rozmowy skarżącego z przedstawicielami instytucji finansowych noszą tylko niektóre, lecz nie wszystkie cechy umożliwiające uznanie ich za poufne.

17 Mimo, iż w niektórych rozmowach przekazano pewne wskazówki opierające się na wiedzy o strategii inwestycyjnej realizowanej przez jednego z klientów DM [...] S.A., co należy uznać za nie do końca prawidłowe, to jednak z uwagi na datę [...] marca 2010 r. i wygasanie instrumentów pochodnych i kontraktów terminowych pewne było, że dojdzie do ruchów giełdowych również w zakresie koszyka WIG 20. Przekazane przez skarżącego informacje są na tyle nieprecyzyjne, że trudno w ocenie Sądu uznać je za poufne.

18 Nadto, w ocenie Sądu należy wskazać, że do chwili złożenia zlecenia przez C., tj. do godz. 14:42 w ogóle nie było wiadomo, czy do zlecenia dojdzie. Czas realizacji zlecenia, jego tryb, forma przedmiotu (kupno, sprzedaż) były pod znakiem zapytania. W związku z powyższym, skarżący w ocenie Sądu przekazał jedynie hipotetyczną informację o tym, że może dojść do dużej transakcji. Z rozmów nie wynika natomiast jakich instrumentów dotyczy ta transakcja, jaki będzie wolumen, jaka to będzie transakcja.

19 Zdaniem WSA, motywem przekazywania informacji przez skarżącego było również z pewnością przygotowanie inwestorów na pojawienie się znacznych zleceń kupna w ostatniej godzinie sesji i ewentualne znalezienie drugiej strony transakcji.

20 Sąd przechodząc do szczegółowej analizy rozmowy skarżącego, wskazał, że o godz. 10:04 informacja skarżącego "spodziewamy się kupna ..., gdzieś tam w okolicach nawet 300 milionów ..." nie jest informacją poufną, o której mowa w pkt 1 art. 154 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, gdyż nie jest ona informacją jednoznaczną i precyzyjną. Taką informacją było by stwierdzenie "będzie kupno". Zaś zdaniem Sądu stwierdzenie "spodziewamy się kupna", jest jedynie hipotezą nie zawierającą waloru informacyjnego (rozmowa z G. W.). W tym dwóch rozmowach 10:04 i 15:14 nie pada również informacja, że chodzi o spółki WIG 20. Sąd nadmienił, że powyższe rozważania dotyczą również rozmowy z K.S..

21 Zdaniem Sądu, wypowiedzi skarżącego dowodzą, że nie zawierały one informacji poufnej, ponieważ poszczególne jej fragmenty zostały sformułowane za pomocą zwrotów wyrażających jedynie sugestie i przypuszczenia, jak również zasłyszane plotki i pogłoski, własne lub cudze hipotezy, sugestie i spekulacje na temat sytuacji na rynku, w tym m. in. co do kształtowania się możliwego poziomu wyników finansowych spółek publicznych, w kontekście rozpowszechnionych prognoz analityków.

22 W ocenie Sądu, takie działania "balansują" na granicy prawa i dobrych obyczajów rynkowych, jednak w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, sporna rozmowa telefoniczna mogła stanowić co najwyżej przykład stosowanego w obrocie handlowym przekazywania klientom pewnych sugestii, przypuszczeń, czy też spekulacji, nierzadko opartych na pogłoskach lub plotkach, które są elementem swoistej taktyki zawodowej stosowanej przez brokera, obliczonej na zachęcenie klienta do podjęcia decyzji inwestycyjnej, w ramach której na klienta wywierana jest swoista presja lub też przekaz służy wręcz wzbudzeniu nastroju niepokoju lub paniki, sprzyjającego ruchom na giełdzie. Dlatego przewidywania lub sugestie oparte na pogłoskach na temat możliwego zlecenia, nie zapewniają tego rodzaju wiedzy, która byłaby wystarczająca do podjęcia decyzji inwestycyjnej przez racjonalnie działającego inwestora, w rozumieniu art. 154 ust. 1 pkt 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.

23 Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (rozmowy telefoniczne) w ocenie Sądu nie pozwala na wysnucie wniosku, by w trakcie budowy księgi popytu na akcje "P.", a w szczególności podczas przeprowadzonych przez skarżącego rozmów telefonicznych doszło do ujawnienia tajemnicy zawodowej, stanowiącej jednocześnie informację poufną. Prowadzone bowiem w tym przedmiocie rozmowy charakteryzowały się zbyt wysokim poziomem ogólności, ponadto należy wskazać, że sam fakt prowadzenia zapisów na akcje "P." nie był w żaden sposób utajniony. Zarejestrowane rozmowy na temat budowy księgi popytu dotyczą jedynie dywagacji na temat ewentualnych redukcji sprzedaży i co najważniejsze nie są to informacje precyzyjne. Przeprowadzane przez skarżącego rozmowy telefoniczne charakteryzowały się dużym poziomem ogólności, dominował w nich zawodowy slang oraz potoczność wypowiedzi. Z powyższych rozmów w ocenie Sądu można było jedynie wnioskować, że dojedzie do pewnych redukcji kupna, nie wskazano jednak w jakim zakresie, co pozbawiło te informacje precyzyjności. W konsekwencji, doszło do ujawnienia informacji poufnej.

24 Sąd wskazał również, że przez słowo "informacja", określane są dane (w postaci zarówno tekstu czy liczb, ale również dźwięków i zapachów itd.), dzięki którym zmniejsza się stopień niewiedzy odbiorcy, które wnoszą do świadomości odbiorcy element nowości. Zdaniem WSA, nie doszło do przekazania, żadnej informacji, gdyż skarżący przekazywał jedynie własne spekulacje, nieprecyzyjne ekonomiczne przypuszczenia dokonane w oparciu o osobiste doświadczenie i wiedzę o funkcjonowaniu rynku giełdowego. Były to jedynie plotki i pogłoski usłyszane w otwartym pokoju, w którym pracuje skarżący.

25 WSA podkreślił, że ogólnikowe informacje przekazane w ramach rozmów na temat budowy księgi popytu nie są tajemnicą zawodową, gdyż nie są informacjami obiektywnie pewnymi ani pełnymi i nie zmniejszają stopnia niewiedzy odbiorcy. Z przedstawionych rozmów wynika, że rozmówca skarżącego zdaje sobie sprawę o popycie na akcje o czym wie od skarżącego a od maklera skarżącego uzyskuje ponadto informacje o dużym pokryciu księgi, co w ocenie Sądu nie zmniejsza jego stopnia niewiedzy, a co najwyżej utwierdza w przekonaniu o dużym popycie na akcje.

26 Informacja o dużym popycie na akcje udzielona przez skarżącego zdaniem WSA w żaden sposób nie wykraczała w dane dotyczące chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi.

27 Dlatego zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia §14 Regulaminu ochrony przepływu informacji poufnych oraz stanowiących tajemnicę zawodową w Domu Maklerskim [...] S.A., stanowiącego załącznik do Uchwały Zarządu Domu Maklerskiego [...] S.A. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., wprowadzającego obowiązek zachowania w tajemnicy przez wszystkich pracowników wszelkich informacji uzyskanych w okresie zatrudnienia w DM [...] S.A., stanowiących informację poufną lub tajemnicę zawodową.

28 W konsekwencji wskazanych uchybień, zdaniem Sądu, Komisja Nadzoru Finansowego w żadnym razie nie miała podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.

29 Dlatego WSA uznał, że przy wydawaniu przedmiotowych rozstrzygnięć organ nadzoru dopuścił się istotnej obrazy przepisów prawa materialnego. Jednocześnie, w ocenie Sądu, Komisja Nadzoru Finansowego, wydając obie decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej, dopuściła się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7,8, 77 § 1, 80 Kpa., a także art. 107 § 3 Kpa, z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji powyższych uchybień - zasadniczej obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

30 WSA doszedł również do przekonania, że uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji Komisji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. - nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 Kpa., albowiem uzasadnienie rozstrzygnięć KNF nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych przez organ pod uwagę przy wydawaniu decyzji o skreśleniu skarżącego z listy doradców inwestycyjnych.

31 Komisja Nadzoru Finansowego złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli NSA uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie kosztów postępowania.

32 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam :

33 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

34 a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w skarżonym wyroku, które okoliczności podnoszone przez stronę (istotne dla oceny legalności zastosowanej sankcji administracyjnej) pozostały bez odniesienia KNF,

35 b) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez brak określenia w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego sposobu i trybu działania organu administracji (KNF),

36 c) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 Kpa poprzez błędną i nieuzasadnioną identyfikację naruszenia przez KNF wyrażonych w nich reguł i zasad prawnych;

37 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, to jest bezzasadne zarzucenie KNF istotnej obrazy przepisów prawa materialnego:

38 - art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 148 ust. 1 pkt 1 oraz art. 156 ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

39 Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej KNF na podstawie art. 178 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, względnie na podstawie art. 180 p.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na fakt, iż zawiera ona braki formalne uniemożliwiające nadanie jej dalszego biegu, w tym w szczególności nie zawiera dostatecznie skonkretyzowanych podstaw kasacyjnych, a częściowo uzasadnienia zarzutów. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględniania powyższego wniosku, skarżący wniósł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

40 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

41 Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2015roku.

42 W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

43 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

44 Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

45 Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie zawieszenia uprawnień maklera papierów wartościowych stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że dokonując oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, Sąd I instancji uznał, iż działanie skarżącego nie wypełnia znamion deliktów opisanych w art. 148 ust. 1 pkt 1 i w art. 156 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o obrocie instrumentami finansowymi oraz w § 14ust. 1 i w § 16 ust. 1 Regulaminu ochrony przepływu informacji poufnych oraz stanowiących tajemnicę zawodową w Domu Maklerskim [...] S.A., a więc zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie wskazuje, iż skarżący ujawnił informację poufną i tajemnicę zawodową o planowanej realizacji zlecenia oraz o deklarowanej wielkości zapisów przy tworzeniu księgi popytu na akcje spółki P. S.A. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się istotnej obrazy przepisów prawa materialnego. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonały dowolnej oceny zgromadzonych w aktach sprawy dowodów.

46 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie podważają prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, które wskazuje na to, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

47 W związku z powyższym należy zauważyć , że organy nadzoru nad rynkiem finansowym, zaskarżoną decyzją działając w oparciu o regulację zawartą w art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi nałożyły na maklera K. C. karę w postaci zawieszenia jego uprawnienia do wykonywania zawodu maklera na okres 1 roku. Z treści art. 130 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy wynika, że przesłanką zastosowania jednej z kar wymienionych w tym przepisie prawa, jest naruszenie w związku z wykonywaniem zawodu, przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewnętrznych, do których przestrzegania makler jest zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu, lub zasad uczciwego obrotu, lub interesów klientów. Natomiast z treści art. 156 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy wynika, że maklerzy posiadający informację poufną w związku z dostępem do tej informacji z racji zatrudnienia czy wykonywania zawodu mają zakaz ujawniania informacji poufnej a z kolei stosownie do treści art. 148 ust. 1 pkt 1 ustawy maklerzy również mają obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej. Ustawowe definicje informacji poufnej i tajemnicy zawodowej zostały przedstawione w art. 154 ust. 1 i w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.

48 W tym stanie rzeczy istota problemu prawnego podlegającego rozstrzygnięciu sprowadzała się do oceny, czy z ustalonych i przyjętych za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych wynikało, że makler K. C. ujawnił informację poufną oraz czy nie dochował obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymagało w pierwszej kolejności ustalenia czy makler posiadał informację poufną, którą pozyskał w związku z dostępem do tej informacji z racji zatrudnienia czy wykonywania zawodu oraz czy zaistniał sam fakt jej ujawnienia a także czy makler posiadał tajemnicę zawodową którą następnie ujawnił.

49 W ocenie Sądu I instancji zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że informacja ujawniona przez K. C. jest informacją poufną w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi jak również uznał, iż materiał dowodowy nie dawał podstaw, do przyjęcia, że ujawniona przez skarżącego informacja stanowiła tajemnicę zawodową. Takie stanowisko Sądu I instancji zostało sformułowane po przeprowadzeniu szczegółowej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, która to ocena w sposób zasadniczy różni się od oceny tych samych dowodów przeprowadzonej przez KNF.

50 Przy ocenie zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy pamiętać o tym, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

51 W objętym postępowaniem kasacyjnym wyroku Sąd I instancji uwzględniając skargę powołał u podstaw orzeczenia także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (vide Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o komentowany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest więc nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Ten obowiązek, wynikający z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., jawi się jako bezwzględny w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji bądź postanowienia sprawa trafia ponownie do właściwego organu. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wprawdzie uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonania dowolnej oceny zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, to jednak nie przedstawił w tym zakresie żadnej argumentacji wskazującej na to na czym miałby polegać deficyt poczynionych w rozpatrywanej sprawie ustaleń faktycznych w odniesieniu do przypisanego stronie skarżącej deliktu, a tym samym nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

52 Przedstawiona przez Sąd I instancji ocena zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zarejestrowanych rozmów telefonicznych strony z przedstawicielami innych instytucji finansowych, w trakcie których dochodziło do przekazywania im poufnych informacji odnoszących się do planowanej w dniu [...] marca 2010 roku realizacji zlecenia na rzecz C. co w szczególności odnieść należy do rozmów z dnia [...] marca 2010 r. z G.W. z godziny [...] i z godziny [..] - pracownikiem N. S.A. oraz rozmowy z K.S. z godziny 10:08 - pracownikiem A. S.A. a także w sprzeczności z treścią rozmów telefonicznych przeprowadzonych przez skarżącego w dniu [...] marca 2010 roku przed zakończeniem procesu budowy księgi popytu jak i po jego zakończeniu oraz przed podaniem do publicznej wiadomości ceny emisyjnej akcji spółki P. S.A., które to rozmowy prowadzone były z przedstawicielami A. TFI S.A.

53 Ocena wymienionych faktów, a mianowicie treści wskazanych rozmów, treści przekazanych w nich informacji oraz czasu, w którym informacje te były przekazywane, nie może uzasadniać stanowiska Sądu I instancji wskazującego, iż działanie skarżącego było nakierowane na pozyskanie drugiej strony transakcji, bowiem pozostaje to w sprzeczności z treścią złożonego zlecenia (nie odnosi się do trybu z art. 74b ust. 1 pkt 2 u.o.i.f.) ani nie uzasadnia stanowiska uznającego działanie skarżącego za przekazywanie własnych sugestii, przypuszczeń czy wręcz spekulacji na temat tego co może się zdarzyć. W konsekwencji uznać należy, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest kompletny w zakresie w jakim daje podstawy do ustalenia i oceny faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym dawał podstawy aby organ uznał, iż to nie własne obserwacje strony i dokonana na ich podstawie analiza rynku, lecz poufne informacje dotyczące opisanych wyżej czynności determinowały przyjęty przez stronę sposób postępowania w dniu [...] marca 2010 roku, co w tym zakresie Komisja Nadzoru Finansowego szczegółowo wyjaśniła i poddała wnikliwej ocenie.

54 W związku z powyższym podkreślić należy, że informacja poufna zdefiniowana została w art. 154 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, zgodnie z którym jest nią określona w sposób precyzyjny informacja dotycząca, bezpośrednio lub pośrednio, jednego lub kilku emitentów instrumentów finansowych, jednego lub kilku takich instrumentów finansowych albo nabywania lub zbywania takich instrumentów, która nie została przekazana do publicznej wiadomości, a która po takim przekazaniu mogłaby w istotny sposób wpłynąć na cenę tych instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych. Jednocześnie w tym przepisie ustawodawca dookreślił kryterium precyzyjności cechujące informację poufną. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem informacja jest określona w sposób precyzyjny, wtedy gdy wskazuje na okoliczności lub zdarzenia, które wystąpiły lub których wystąpienia można zasadnie oczekiwać, a jej charakter w wystarczającym stopniu umożliwia dokonanie oceny potencjalnego wpływu tych okoliczności lub zdarzeń na cenę lub wartość instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych.

55 Istotną cechą informacji poufnej jest jej cenotwórczy charakter. W świetle art. 154 ust. 1 pkt 2 ustawy o obrocie oznacza to, że informacja mogłaby po przekazaniu do publicznej wiadomości w istotny sposób wpłynąć na cenę instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych, wtedy gdy mogłaby ona zostać wykorzystana przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych przez racjonalnie działającego inwestora. Ocena, czy dane działanie przyniesie pomyślne rezultaty nie ma tu znaczenia. Wystarczy, że dostęp do tych informacji mógł dawać podstawę do podejmowania decyzji, co do instrumentów finansowych - chodzi więc nie o jej realny, lecz tylko nawet potencjalny wpływ na cenę instrumentu finansowego. Istotne jest przy tym to, że ocenę co do cenotwórczego charakteru danej informacji o potencjalnie poufnym charakterze przeprowadzać należy przed jej przekazaniem. Ocenę taką winien przeprowadzić dysponent tej informacji, niejako informacji "podejrzanej" o to, że może stanowić informację cenotwórczą. (vide wyrok NSA z 18.01. 2012 r. II GSK 1256/11 niepublikowany). W analizowanym zakresie za nie bez znaczenia uznać należy i ten argument, że ocena, czy dana informacja ma charakter cenotwórczy, z założenia towarzyszy każdorazowo przeprowadzenie hipotetycznego szacunku cenotwórczego tej informacji. Informacja ma więc charakter cenotwórczy, gdy jej treść pozwala na przedstawienie prognozy dotyczącej potencjalnego wpływu na cenę instrumentu finansowego. Nie jest więc istotne, czy ta prognoza się ziści (vide wyrok NSA z dnia 19.02. 2013 r., sygn. akt II GSK 2226/11 niepublikowany).

56 W tym miejscu należy wskazać, że przeprowadzona przez organ analiza wskazuje jaki był wpływ zlecenia C. z dnia [...] marca 2010 roku na wartość obrotu na akcjach spółek wchodzących w skład indeksu WIG20 w porównaniu do poprzednich dwóch sesji, w których wygasały kontrakty terminowe oraz wskazuje jaki to miało wpływ na zmianę wartości kupna i sprzedaży przez DM [...] S.A. akcji spółek z indeksu WIG20.

57 W ocenie NSA nie jest także trafne stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że informacje przekazane przez skarżącego w dniu [....] marca 2010 r. przedstawicielom A. TFI S.A. nie spełniały przesłanki z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi tzn. nie stanowiły tajemnicy zawodowej. Uzyskane bowiem zostały przez stronę w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy w domu maklerskim banku a poza tym dotyczyły interesu jednego z klientów tego banku.

58 Zgodnie z art. 148 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] marca 2010 r. skarżący jako makler był zobowiązany do zachowania tajemnicy zawodowej natomiast poprzez swoje działanie dopuścił się naruszenia tego przepisu. Tajemnicą zawodową objęte były informacje jakie skarżący przekazał telefonicznie w dniu [...] marca 2010 r. pracownikowi A. TFI S.A. Dotyczyły one deklarowanej ceny i wielkości zapisów w procesie budowy księgi popytu na akcje spółki P. S.A. Informacje te powziął bowiem skarżący pozostając w stosunku zatrudnienia w domu maklerskim i dotyczyły one chronionych prawem interesów klienta banku.

59 Ustalone przez organ czyny skarżącego stanowiły jednoczesne naruszenie § 14 ust. 1 i § 16 ust. 1 regulaminu domu maklerskiego, które to przepisy obowiązywały stronę do zachowania tajemnicy poufnej i zawodowej.

60 Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w świetle ustalonych w sprawie faktów, należy w pełni podzielić stanowisko Komisji Nadzoru Finansowego odnośnie do oceny charakteru pozyskanej przez skarżącego a następnie przekazanej przedstawicielom reprezentującym inne instytucje finansowe, informacji o planowanej realizacji dużego pod względem wartości i wolumenu zlecenia kupna akcji na rzecz tego klienta, jako informacji o charakterze poufnym w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, której to informacji, zgodnie z art. 156 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, skarżący nie mógł ujawniać. Jak również w pełni podzielić należy stanowisko organu, iż zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do uznania, że skarżący dopuścił się również deliktu w postaci ujawnienia informacji stanowiącej tajemnice zawodową. Zupełne i wyczerpujące stanowisko KNF odnośnie do prawnej oceny charakteru ujawnionej przez stronę informacji - przy jednoczesnym uwzględnieniu dla potrzeb tej oceny znaczenia poszczególnych faktów przyjętych za podstawę rozstrzygania w sprawie - uznać należy za całkowicie przekonujące.

61 W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd I instancji niezasadnie uznał stanowisko organów za wadliwe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.