Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., II GSK 1183/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., II GSK 1183/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Hanna Kamińska Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 961/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 961/13, w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - uchylił zaskarżoną decyzję.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 I

5 Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] przyznał [...] (dalej: strona lub skarżący) płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 r. w wysokości [...] zł

6 Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji wskazując, że w decyzji tej niewłaściwie określona została powierzchnia działek kwalifikujących się do płatności.

7 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. przyznał skarżącemu płatność na rok 2010 r. w wysokości [...] zł.

8 Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r. uznając, że w przypadku działek nr [...] nie ustalono prawidłowo powierzchni kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych.

9 Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał mu płatność na rok 2010 r. w wysokości [...] zł.

10 W wyniku uwzględnienia odwołania wniesionego przez stronę, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia w związku z niewyjaśnieniem przez Kierownika BP ARiMR wszystkich okoliczności sprawy.

11 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik BP ARiMR w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. - na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2, art. 24 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009) - przyznał skarżącemu płatność na rok 2010 r. w wysokości [...] zł w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł (do powierzchni [...] ha), uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł oraz płatność cukrową wysokości [...] zł.

12 W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ponownie prowadząc postępowanie przeprowadził obszerne postępowanie dowodowe, dopuścił dowód z przeprowadzonych w dniu [...] marca 2012 r. czynności kontrolnych, dokumentację fotograficzną oraz dokonane pomiary na gruncie w gospodarstwie skarżącego.

13 Organ wskazał, że powodem uznania powierzchni ewidencyjno-gospodarczej ustalonej w dniu [...] marca 2012 r. jest fakt, iż podczas czynności kontrolnych inspektorzy terenowi ustalili, że zadeklarowane do płatności działki rolne D, E i F nie były w całości wykorzystywane rolniczo. Działki te porośnięte są trzciną oraz częściowo zalane wodą. Organ uznał, że działki te nie mogły być użytkowane rolniczo w 2010 r., co zdaniem organu potwierdzają zdjęcia ortofotomapy z 2010 r.

14 Wyjaśniając motywy przyznania jednolitej płatności obszarowej organ wskazał, że w złożonym wniosku producent rolny zadeklarował powierzchnię działek rolnych wielkości [...] ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha i została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia [...] stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16).

15 Organ ustalił, że stwierdzona powierzchnia działek rolnych jest mniejsza, niż wskazana we wniosku, przedstawiając stosowne zestawienie. Wykryte różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a stwierdzoną wynosiły 3,3431% co zdaniem organu uzasadniało zastosowanie zmniejszenia, o którym mowa w art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Uzupełniająca płatność podstawowa została naliczona do zadeklarowanej we wniosku powierzchni działek rolnych, tj. 19,98 ha. Z kolei stwierdzona powierzchnia trwałych użytków zielonych wynosi 3,72 ha, wobec [...] ha wskazanych we wniosku.

16 Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 i art. 7 ust. 1 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

17 W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że powierzchnia kwalifikowana do płatności ustalona została na podstawie powierzchni PEG, wyznaczonej w drodze pomiaru na ortofotomapie, stanowiącej podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni.

18 Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku powiadomienia go o dacie przeprowadzenia dowodu, organ powołując się na art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazał, że nie ma obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed uznaniem danej okoliczności za udowodnioną. Nadto organ pismem z [...] lutego 2013 r. poinformował skarżącego o dopuszczeniu dowodu z wyników weryfikacji terenowej i miał on możliwość zaznajomienia się z materiałem dowodowym. Organ waśnił również, że weryfikacja terenowa przeprowadzona w dniu [...] marca 2012 r. nie była samodzielną przesłanką do określenia powierzchni kwalifikowanej do płatności. Wyniki kontroli porównane zostały z obrazem ortofotomapy sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] września 2010 r. Dokumentacja sporządzona w wyniku weryfikacji terenowej potwierdza zdaniem organu stan widoczny na ortofotomapie. Porównanie zdjęć wykonanych w dniach [...] i [...] kwietnia 2012 r. ze stanem widocznym na ortofotomapie wskazuje na zbieżność wyników uzyskanych na podstawie tych dwóch źródeł. Fakt nieużytkowania zakwestionowanych działek w całości w 2010 r. potwierdza dodatkowo ortofotomapa wykonana na podstawie zdjęć lotniczych z [...] kwietnia 2005 r. W opinii organu zbieżność obrazów powoduje, iż zasadne jest twierdzenie o trwałym wyłączeniu z płatności powierzchni kwestionowanych działek.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 stycznia 2014 r. uwzględnił skargę strony na ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] lipca 2013 r. i uchylił zaskarżoną decyzję.

20 Według Sądu I instancji uzasadnienie decyzji organów obydwu instancji nie pozwala na pełną weryfikację poprawności ustalenia powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności, a kwestia ta, stanowiąca spór między stronami, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

21 Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem z czego wynikały zastosowane przez organ zmniejszenia płatności. Wprawdzie organ powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, jednak w żaden sposób nie wyjaśnił, z czego wynikają przyjęte w decyzji powierzchnie działek rolnych. Przedstawione przez organ dane, nie zawierają żadnego wyliczenia oraz uzasadnienia, z którego wynikałoby dlaczego właśnie taką powierzchnię organ uznał za uprawnioną do przyznania płatności. W ocenie WSA za takie nie można uznać lakonicznego stwierdzenia, że powodem przyjętej powierzchni działek, jest stwierdzenie przez inspektorów w trakcie czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] marca 2012 r., iż tereny nie są w całości wykorzystywane rolniczo gdyż działki D, E i F porośnięte są częściowo trzciną i zalane wodą. Bez jakiegokolwiek uzasadnienia pozostawiono niniejsze powierzchnie stwierdzone na działkach B i G. Nadto organ prowadząc postępowanie dowodowe w 2012 r. próbował udokumentować stan na rok 2010. W takim przypadku powoływanie się na zdjęcia wykonane w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] marca 2012 r. wymagało od organu zachowania należytej ostrożności. Stany uwiecznione na zdjęciach nie muszą bowiem potwierdzać, że widoczna na nich trzcina oraz oczka wodne znajdowały się na działce, tym bardziej że miały taką samą powierzchnię, uznaną następnie po dwóch latach jako niekwalifikowalną. Sąd I instancji nie podważał zasadności wykorzystania fotografii dla ustalenia stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku, jednak przy dokonywaniu ustaleń organ winien wyjaśnić, a następnie stanowisko takie należycie uzasadnić, czy obszar porośnięty trzciną był taki sam w 2010 r. co w 2012 r. Wykazać stopień, w jakim trzcina ta w przeciągu dwóch lat mogła zwiększyć zajmowaną powierzchnię. Przede wszystkim jednak organ powinien wyjaśnić, jaki obszar porośnięty jest trzciną i podlega wyłączeniu, przedstawiając opis stanu zastanego na miejscu oraz stosowne wyliczenia powierzchni. Organ kwestionując argument skarżącego zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, że analiza zdjęć ortofotmapy z 2005 r. i 2010 r. oraz fotografii wykonanych [...] kwietnia 2012 r. wykazuje, że stan użytkowania wskazanych obszarów nie ulegał zasadniczej zmianie. Twierdzenia te bez ich stosownego uzasadnienia uznać należy za gołosłowne. Dla potwierdzenia takiego stanowiska, wymagane byłoby omówienie obrazu widocznego na tych zdjęciach i udowodnienie, że rzeczywiście stan ten się nie zmieniał.

22 Sądu I instancji stwierdził, że po wielokrotnych kontrolach przez upoważnionych pracowników ARiMR oraz dwukrotnym stwierdzaniu z urzędu nieważności decyzji organów wydawanych w wyniku rozpatrzenia sprawy o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z wniosku skarżącego z [...] maja 2010 r., brak jest jednoznacznych i wiarygodnych dowodów potwierdzających które, spośród różnych wyników pomiarów powierzchni PEG dokonywanych przez organy są prawidłowe i zgodne z rzeczywiście użytkowaną rolniczo powierzchnią poszczególnych kwestionowanych działek rolnych. W ocenie Sądu trafne są zarzuty skargi co do tego, że organ I instancji nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że wskazane przez niego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. wielkości powierzchni działek kwestionowanych jako przedeklarowane, odpowiadają powierzchni ewidencyjno-gospodarczej na rok 2010.

23 Wątpliwości Sądu I instancji budziła także data dokonania czynności kontrolnych na miejscu. Wedle twierdzeń organu terminem "weryfikacji terenowej PEG" był dzień [...] marca 2012 r. Fakt ten jednak nie znajduje pełnego odzwierciedlania w aktach sprawy, bowiem na dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy, przedstawiającej gospodarstwo skarżącego, widnieje data [...] kwietnia 2012 r., z kolei przekazany Sądowi wraz z aktami administracyjnymi raport z kontroli opatrzony jest datą [...] lipca 2012 r. Nadto raport ten zawiera jedynie 3 z 4 stron. Jeżeli jednak, tak jak twierdzi organ, czynności na miejscu dokonywane były w dniu [...] marca 2012 r. to wybór daty uznać należy za nader niefortunny. Według Sądu I instancji zasadnie wskazał skarżący, że z uwagi na datę kontroli – początek wiosny prawdopodobne jest, że stan wód w tym okresie mógł być wyższy niż w maju 2010 r., gdy składał wniosek o przyznanie płatności. To właśnie zalanie części działek wodą uzasadniało zdaniem organu dokonanie dalszych zmniejszeń płatności. Nie należy również zapominać, iż czynności te dokonywane były po upływie prawie dwóch lat od złożenia wniosku, więc nie można uznać bezspornie, iż wykonane zdjęcia odzwierciedlają stan faktyczny z daty złożenia wniosku. Stanowić one mogły jedynie materiał pomocniczy.

24 W ocenie Sądu I instancji, niezależnie od zaistnienia skutku procesowego w postaci wyeliminowania ostatecznymi decyzjami z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc uprzednich decyzji o przyznaniu płatności, przy kolejnym rozstrzyganiu tej sprawy organ nie mógł pominąć milczeniem, czy też lakonicznie zbyć konieczności szczegółowego wyjaśnienia, gdzie i w czym tkwiły błędy przy uprzednim rozpatrywaniu sprawy, skąd wynikają różnice co do stanu działek użytkowanych w 2010 r. i dlaczego kilkukrotne pomiaru organu powołującego się na PEG są tak rozbieżne.

25 Sąd I instancji dając wskazania, co do dalszego postępowania nakazał organowi odwoławczemu dokonać weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego i szczegółowej analizy dokonywanych uprzednio pomiarów wielkości działek rolnych zgłoszonych do płatności w 2010 r., mając na uwadze stan obowiązujący właśnie wtedy. Organ został również zobowiązany do doręczenia skarżącemu raportu z kontroli na miejscu z pouczeniem o możliwości i terminie ustosunkowania się do niego i wniesienia zastrzeżeń. Organ ma także w sposób prawidłowy ustalić powierzchnię działek rolnych kwalifikujących się do przyznawania przedmiotowych płatności, a w przypadku uznania, że część z zadeklarowanych przez skarżącego działek nie kwalifikuje się do przyznania płatności, wskazać jaka część działki i dlaczego podlega wyłączeniu z płatności. Poza tym mając na uwadze dotychczasowe rozbieżności organ winien rozważyć potrzebę przeprowadzenia kolejnej kontroli na miejscu z udziałem skarżącego, celem ustalenia stanu faktycznego na gruncie aktualnego na 2010 r.

26 WSA stwierdził, że szczegółowe wskazanie i analiza porównawcza wszystkie uprzednio dokonanych pomiarów powierzchni PEG i wyjaśnienie różnic pomiędzy nimi, poprzedzać musi dalsze ustalenia. Istotne jest, na jakiej podstawie organ uzna, że wobec wielokrotnej zmiany wyników ostatni pomiar wskazany przez organ pierwszej instancji jest prawidłowy. Jeżeli organ nie potrafi lub nie ma możliwości prawidłowo i jednoznacznie, na podstawie posiadanych systemów i instrumentów procesowych, ustalić powierzchni kwalifikowalnej spornych działek w 2010 r., nie może wątpliwości w tym zakresie interpretować po upływie 2 lat na niekorzyść rolnika, który wszakże nie ma realnej możliwości przeciwstawienia skutecznych przeciwdowodów.

27 II

28 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

29 W obu przypadkach organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych.

30 Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie:

31 1) art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 31 ust. 7 ustawy z o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez wadliwe przyjęcie, że beneficjent pomocy winien był otrzymać od organu raport z kontroli wraz z opisem stwierdzonych nieprawidłowości przed wydaniem decyzji w sprawie,

32 2) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez nałożenie na organ obowiązku doręczenia skarżącemu raportu z kontroli na miejscu z pouczeniem o możliwości i terminie ustosunkowania się do niego i wniesienia zastrzeżeń;

33 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie decyzji obu instancji nie pozwalało na ustalenie powierzchni niekwalifikowałnej do pomocy.

34 Argumentację na poparcie zarzutów Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

35 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

36 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

37 Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.

38 Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

39 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu miałoby dojść poprzez nałożenie na organ obowiązku doręczenia skarżącemu raportu z kontroli na miejscu z pouczeniem o możliwości i terminie ustosunkowania się do niego i wniesienia zastrzeżeń. Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z takimi wskazaniami Sądu I instancji, co do dalszego postępowania.

40 Rozpatrując ten zarzut wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji mającej uzasadniać przyjęte stanowisko Sądu nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można by mówić o naruszeniu tego przepisu (por. np. wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1183/13; z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 219/11; z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 518/05).

41 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w ww. przepisie, w tym wskazania co do dalszego postępowania, w których Sąd I instancji nakazał organowi m.in. doręczenia skarżącemu raportu z kontroli na miejscu z pouczeniem o możliwości i terminie ustosunkowania się do niego i wniesienia zastrzeżeń. To natomiast, że organ nie zgadza się z takimi wskazaniami nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 1503/12).

42 Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lic. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Według autora skargi kasacyjnej uzasadnienie decyzji obu instancji pozwalało na ustalenie powierzchni niekwalifikowalnej do pomocy. Posługując się zdjęciami z różnych okresów z zaznaczonymi oczkami wodnymi i trzcinami w ocenie organu nie ma żadnych wątpliwości, że istniała powierzchnia nieużytkowana rolniczo w 2010 r.

43 Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie płatności, o które ubiegał się skarżący, co do zasady, toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odstępstwa od tej zasady określone są w przepisach prawa unijnego mających zastosowanie w sprawach dotyczących płatności oraz w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 k.p.a., którego stosowanie nie zostało wyłączone, ani zmodyfikowane w postępowaniu w przedmiocie płatności, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.

44 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nie pozwala na pełną weryfikację poprawności ustalenia powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji w sposób szczegółowy opisał mankamenty uzasadnienia ww. decyzji. Na obecnym etapie postępowania nie ma zatem konieczności powtarzania w całości obszernej argumentacji WSA. Niemniej należy stwierdzić, że jak słusznie podnosi Sąd I instancji - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, z czego wynikają przyjęte powierzchnie działek rolnych. Decyzja zawiera zestawienie powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącego w złożonym przez niego wniosku oraz powierzchni działek rolnych stwierdzonych przez organ w wyniku kontroli administracyjnej. Wartości te różnią się od siebie o [...] ha.

45 Organ w tabeli przedstawił różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. Z tabeli tej wynika, że różnice dotyczyły działki rolnej B – powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona [...] ha, działki rolnej D – powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona [...] ha, działki rolnej E – powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona [...] ha, działki rolnej F – powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona [...] ha oraz działki rolnej G – powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona [...] ha. Łączna powierzchnia działek rolnych, która zdaniem organu była uprawniona do płatności wynosiła [...] ha, przy [...] ha zadeklarowanych we wniosku. Jednak przedstawione przez organ dane, nie zawierają żadnego wyliczenia oraz uzasadnienia, z którego wynikałoby, dlaczego właśnie taką powierzchnię organ uznał za uprawnioną do przyznania płatności.

46 Według organu powodem przyjętej powierzchni działek, jest stwierdzenie przez inspektorów w trakcie czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] marca 2012 r., iż tereny nie są w całości wykorzystywane rolniczo, gdyż działki D, E i F porośnięte są częściowo trzciną i zalane wodą. Jednakże rację ma Sąd I instancji, że organ bez jakiegokolwiek uzasadnienia pozostawił powierzchnie stwierdzone na działkach B i G. Nadto organ prowadząc postępowanie dowodowe w 2012 r. próbował udokumentować stan na rok 2010. Wprawdzie Sąd I instancji nie podważał zasadności wykorzystania tych fotografii dla ustalenia stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku, jednak przy dokonywaniu ustaleń organ winien wyjaśnić, a następnie stanowisko takie należycie uzasadnić, czy obszar porośnięty trzciną był taki sam w 2010 r. co w 2012 r. W tym kontekście organ winien wyjaśnić stopień w jakim trzcina ta w przeciągu dwóch lat mogła zwiększyć zajmowaną powierzchnię. Przede wszystkim jednak organ powinien wyjaśnić jaki obszar porośnięty jest trzciną i podlega wyłączeniu, przedstawiając opis stanu zastanego na miejscu oraz stosowne wyliczenia powierzchni. Organ kwestionując argument skarżącego zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, że analiza zdjęć ortofotmapy z 2005 r. i 2010 r. oraz fotografii wykonanych [...] kwietnia 2012 r. wykazuje, że stan użytkowania wskazanych obszarów nie ulegał zasadniczej zmianie. Twierdzenia te bez ich stosownego uzasadnienia uznać należy za gołosłowne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że dla potwierdzenia takiej argumentacji organu, wymagane byłoby omówienie obrazu widocznego na tych zdjęciach i wskazanie, że rzeczywiście stan ten się nie zmieniał.

47 Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, w sytuacji gdy organ czwarty raz rozpatrując wniosek skarżącego, jednocześnie kwestionując zadeklarowane powierzchnie działek, po raz kolejny przyjmuje inne powierzchnie działek, obowiązany był wyjaśnić z czego wynikają przyjęte wartości. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie płatności i opierając rozstrzygnięcie o ustalenia poczynione w wyniku kontroli, które są kwestionowane, jest zobowiązany wyjaśnić rolnikowi powody, dla których istnieje rozbieżność pomiędzy poprzednimi wynikami kontroli, a ustaleniami obecnej kontroli. Obowiązek ten wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2351/13).

48 W rozpatrywanej sprawie organ w kolejnej decyzji zawarł twierdzenia o przedeklarowaniu powierzchni działek, nie wyjaśniając dlaczego akurat w tym przypadku zastosowane metody pomiaru są bardziej wiarygodne niż dokonane przez organ poprzednio i dlaczego poprzednie pomiary są nieprawidłowe. Natomiast z akt sprawy wynika, że organ po raz kolejny prowadząc postępowanie wyjaśniające posługiwał się nowymi wartościami PEG, co oznaczać może, że nie były one tożsame z poprzednimi wartościami PEG na 2010, czy 2011 r. przyjmowanymi przez system organu jako prawidłowe, co wymaga szczegółowego wyjaśnienia, mając na uwadze fakt, iż wniosek dotyczy płatności na rok 2010 r., kiedy to był złożony i kontrolowany na podstawie ortofotomap i PEG przez organ ARiMR.

49 Uzasadnione są również wątpliwości Sądu I instancji dotyczące daty dokonania czynności kontrolnych. Sąd I instancji w tym zakresie wskazał, że wedle twierdzeń organu terminem "weryfikacji terenowej PEG" był dzień [...] marca 2012 r. Fakt ten jednak nie znajduje pełnego odzwierciedlania w aktach sprawy, bowiem na dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy, przedstawiającej gospodarstwo skarżącego, widnieje data [...] kwietnia 2012 r., z kolei przekazany Sądowi I instancji wraz z aktami administracyjnymi raport z kontroli opatrzony jest datą [...] lipca 2012 r. Nadto słusznie zauważył Sąd I instancji, że raport ten zawiera jedynie 3 z 4 stron.

50 Wobec powyższego nie sposób podzielić argumentacji autora skargi kasacyjnej, że w sprawie nie ma żadnych wątpliwości, co do wielkości powierzchni nieużytkowanej rolniczo w 2010 r. Tym bardziej, że skarga kasacyjna de facto nie odnosi się do najistotniejszych uchybień, które wytknął organowi Sąd I instancji, a które legły u podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej wobec obszernej i szczegółowej argumentacji Sądu I instancji nie podjął skutecznej polemiki, która mogłaby podważać jej trafność, ograniczając się w zasadzie do stwierdzenia, że organ II instancji zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji i przyjął za własne dokładne porównanie zdjęć ortofotomapy z 2005 r., 2010 r. i 2012 r. oraz weryfikacji terenowej i opisanie stwierdzonych nieprawidłowości zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej.

51 Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, określonych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie są one zasadne. W ramach tej podstawy kasacyjnej jej autor zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez wadliwe przyjęcie, że beneficjent pomocy winien był otrzymać od organu raport z kontroli wraz z opisem stwierdzonych nieprawidłowości przed wydaniem decyzji w sprawie.

52 Odnosząc do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że w celu weryfikacji zgodności deklarowanej przez rolników powierzchni działek rolnych z kryteriami warunkującymi przyznanie płatności w rozporządzeniu nr 1122/2009 przewidziano dwa rodzaje weryfikacji zgodności wniosków z kryteriami kwalifikowalności, tj. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu (art. 26 in fine rozporządzenia). O ile kontroli administracyjnej poddawane są wszystkie wnioski o przyznanie płatności, to przeprowadzenie kontroli na miejscu nie jest już regułą. W sytuacji wykrycia nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej oraz w sytuacji gdy na podstawie systemu informacji geograficznej organ nie może ustalić rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania płatności, ma on możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem dokładniejszej weryfikacji podanych przez wnioskodawcę danych.

53 W art. 32 rozporządzenia nr 1122/2009 wskazano, że z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli, wskazując wszelkie elementy jakie powinno zawierać sprawozdanie z kontroli. Z przepisu tego wynika również, że jeżeli kontrolę na miejscu przeprowadza się metodą teledetekcji zgodnie z art. 35, państwa członkowskie nie mają obowiązku umożliwiać rolnikowi lub jego przedstawicielowi podpisania sprawozdania z kontroli, o ile podczas kontroli z wykorzystaniem teledetekcji nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Jeżeli kontrole takie wykazują nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń. Nadto z art. 35 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy państwo członkowskie wykorzystuje możliwość przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji, wówczas wykonuje fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni (a) przeprowadza fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy (b).

54 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mimo, iż wizytacja terenowa nie jest tożsama z kontrolą na miejscu, to nie oznacza, że nie ma obowiązku poinformować strony o jej wynikach. Skoro bowiem materiał dowodowy zebrany na podstawie tej wizytacji stanowił podstawę wydania decyzji, to do wizytacji tej powinny mieć zastosowanie odpowiednio przepisy dotyczące kontroli na miejscu. W szczególności zwrócić uwagę należy, na przepisy dotyczące powiadomienia rolnika o wykrytych nieprawidłowościach oraz możliwości zapoznania się z ustaleniami dokonanymi przez inspektorów terenowych. W sytuacji, w której organ na podstawie wizytacji terenowej zmierzającej do weryfikacji dokumentów dokonał ustaleń, iż stwierdzona powierzchnia działek rolnych nie jest równa powierzchni zadeklarowanej we wniosku, organ w pierwszej kolejności powinien umożliwić rolnikowi zapoznanie się z dokonanymi ustaleniami przez przedłożenie mu sprawozdania z dokonanej kontroli, a przed wydaniem decyzji umożliwić mu wypowiedzenie się co do poczynionych ustaleń (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 318/13).

55 Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ powinien przesłać skarżącemu raport z kontroli co umożliwiłoby zapoznanie się z jej wynikami i ewentualne ustosunkowanie się do poczynionych przez inspektorów terenowych ustaleń czy też zgłaszanie własnych dowodów i żądań.

56 W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

57 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

58 Orzeczenie o kosztach znajduje swe podstawy w art. 204 pkt 2 p.p.s.a.