Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r., II GSK 1051/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r., II GSK 1051/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Barbara Stukan – Pytlowany (spr.) Sędzia NSA (del.) Janusz Nowacki Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 26 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 651/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "P." na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 651/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę P. M. – wspólnika spółki cywilnej "P." na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasadził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że spółka cywilna "P.", zarejestrowana pod odrębnym numerem w ewidencji producentów rolnych złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r.

4 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania tej płatności. Organ podał w uzasadnieniu, że skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, z uwagi na treść art. 29 i 30 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), to nie może też być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych. Kierownik ARiMR stwierdził, że skoro wspólnicy spółki cywilnej "P." są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników. Organ uznał, że w takiej sytuacji postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] kwietnia 2010 r.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę P. M. podał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 105 § 1 w związku z art. 8 k.p.a. Organy naruszyły bowiem zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a. obciążając wspólników spółki cywilnej konsekwencjami błędu popełnionego przez organ I instancji, który dotychczas traktował spółkę cywilną jako rolnika, o czym świadczy choćby nadanie jej numeru producenta rolnego. Tym bardziej, że organ doręczał spółce (skarżącemu) częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany) jako producentowi ubiegającemu się o kontynuację płatności. Zdaniem Sądu, skoro później organ I instancji zasadnie uznał, że spółka nie może być wnioskodawcą, to działając w zgodzie z zasadą zaufania do organów wyrażoną w art. 8 k.p.a., obowiązany był wezwać wspólników spółki cywilnej do złożenia wyjaśnień (poprawienia wniosku) poprzez wskazanie jednego z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności.

6 Sąd I instancji zgodził się z organami co do tego, że wnioskodawcą o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna. Nie posiada ona bowiem osobowości prawnej. Przepisy szczególne nie przyznają jej w tych sprawach podmiotowości (zdolności) prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Sąd jednak uznał, że skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być grupa osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej), a jeden z nich złożył wniosek o przyznanie płatności, to bez wezwania tej osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie sprecyzowania, kto jest wnioskodawcą, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

7 U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

8 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

9 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z:

10 a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 61 § 1, art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 110 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., s. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie Rady (WE) 1782/2003), oraz w związku z art. art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika,

11 b) art. 29, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd, instytucja nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemająca statusu rolnika,

12 c) art. 33 k.c. i art. 1 k.c. oraz w związku z art. 30 k.p.a. i 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu,

13 d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złożył wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w ewidencji producentów producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wytycznymi płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych,

14 e) art. 6 i 7 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek zobowiązania organu do wezwania zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do właściwego wskazania strony,

15 f) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie;

16 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem – grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

19 Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.

20 Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

21 Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony – osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99).

22 W tej sprawie Sąd I instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna. Różnica w stanowiskach organów i Sądu polega na tym, że według Sądu I instancji, tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą.

23 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez skarżący organ, jak i Sąd I instancji, że spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z podjętą uchwałą w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej ustawa o ewidencji producentów), przysługuje spółce cywilnej.

24 Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w tej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych, a w przypadku pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8, na wniosek jednostki organizacyjnej lub organu realizującego zadania związane z rozwojem obszarów wiejskich. Przepis ten zatem przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób, w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003, i tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

25 W tej sprawie, o czym już była mowa, wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 złożyła spółka cywilna "P.". W świetle niekwestionowanych ustaleń spółka zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Była zatem uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

26 W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nadto Sąd I instancji przyjął, że ta sama wadliwość występuje w decyzji organu I instancji i w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. wyeliminował ją z obrotu prawnego.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji organów obydwu instancji wyprowadzonym przez Sąd I instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie.

28 W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18).

29 Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 in fine, orzekł jak w sentencji.