Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2015 r., II GSK 1026/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2015 r., II GSK 1026/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. A. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1608/13 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję P. A. R. i M. R. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1608/13 uwzględnił skargę Z. R. i uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania płatności oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

3 Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

4 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa w K. z [...] lutego 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z [...] czerwca 2011 r. w sprawie przyznania Z. R. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

5 Skarżąca w dniu [...] maja 2010 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w którym zadeklarowała do płatności dwadzieścia działek rolnych oznaczonych literami: A, B, BI, D, E, F, FI, G, Gl, L, Ł, Łl, M, Ml, N, NI, O, P, M i Ml, położonych na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami: 141, 213, 932, 933, 999, 193/5, 194/5, 641/1 i 998/1, położonych w obrębie ewidencyjnym S., na terenie gminy R., powiat s., województwo [...]. Do jednolitej płatności obszarowej Skarżąca zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 3,49 ha, natomiast do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych działki rolne o łącznej powierzchni 2,51 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję, którą przyznał wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 do powierzchni deklarowanej przez stronę we wniosku o przyznanie płatności za ten rok.

6 Pismem z [...] lutego 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. powiadomił Z. R. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji o przyznaniu płatności.

7 W dniu [...] lutego 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] czerwca 2011 r. w sprawie przyznania wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektor wskazał przepis art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśniając, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 do powierzchni deklarowanej, m.in. do działki ewidencyjnej numer 641/1, do powierzchni większej niż maksymalny, kwalifikowany obszar a więc również do powierzchni, która nie kwalifikowała się do płatności czym rażąco naruszył prawo. Dyrektor wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z 26 stycznia 2007 r. tj. w szczególności art. 3 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy, który stanowi, że w przypadku m.in. płatności bezpośrednich organ stoi na straży praworządności oraz jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Obowiązek strzeżenia praworządności i podejmowania wszelkich kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli spoczywał na organie również z mocy art. 7 k.p.a., który zdaniem Dyrektora został w sprawie naruszony. Wynika to z faktu, że organ powinien przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy mieć na uwadze konieczność ustalenia powierzchni, do której należna jest płatność w zgodzie z treścią art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r., który odnosi się do systemu identyfikacji działek rolnych ustanawianego na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych oraz technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Organ powinien również mieć na względzie konieczność przeprowadzenia właściwej kontroli wniosku w oparciu o mające zastosowanie w sprawie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

8 Od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wnioskodawczyni złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

9 Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K..

10 W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR przywołał przepisy, które miały zastosowanie w sprawie. Następnie powołując się na wyrok NSA w W. wydany w sprawie o sygn. akt V SA 2998/99 w dniu 26 września 2000 r. stwierdził, że "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

11 Organ orzekający omówił również wynikające z przepisów Unii Europejskiej, w szczególności z rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, nr 1782/2003 oraz z rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zasady ustanawiania zintegrowanego systemu administrowania i kontroli działek rolnych. Prezes ARiMR wskazał, że stosownie do treści art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, państwo członkowskie (...) rozprowadza wydrukowane uprzednio formularze w oparciu o obszary określone w poprzednim roku oraz dostarcza materiały graficzne wskazujące położenia takich obszarów (...). Zgodnie zaś z art. 25 ustawy o płatnościach rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję. Podkreślił, że zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 przekazany rolnikowi, stosownie do treści art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 oraz art. 25 ust. 2 w/w ustawy o płatnościach wstępnie zadrukowany formularz wniosku zawiera informacje na temat maksymalnego, kwalifikowalnego obszaru przypadającego na działkę referencyjną dla celów systemu płatności obszarowych. A nadto przekazany z w/w wnioskiem materiał graficzny wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, zaś rolnik składając wniosek, wskazuje położenie każdej działki rolnej. Prezes ARiMR wskazał, że z danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych wynika, iż maksymalny, kwalifikowalny obszar przypadający na działkę referencyjną dla celów systemu płatności obszarowych (PEG), do którego mogą zostać przyznane płatności na działce ewidencyjnej numer 641/1 wynosi 0,08 ha, wobec deklarowanej przez wnioskodawczynię powierzchni działki rolnej na tej działce, wynoszącej 0,10 ha oraz czego nie wskazał Dyrektor na działce nr 141,0,40 ha zamiast 0,41 ha i nr 999 - 0,36 ha zamiast 0,35 ha oraz nr 194/5, 1,03 ha zamiast 1,03 ha . W tym stanie rzeczy mając na uwadze treść art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a, Prezes stwierdził, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy powierzchnią zgłoszoną do płatności przez wnioskodawczynię we wniosku, a wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego do wskazanych wyżej działek ewidencyjnych oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji (...) ortofotomapy. Uwzględniając powyższe uznał, że przyznając wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na ten organ na mocy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z czym rażąco naruszył wskazane przepisy prawa, co prowadzi z kolei do konkluzji, że organ I instancji zasadnie stwierdził nieważność w/w decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes uznał, że w związku z powyższym brak jest podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania.

12 Na powyższą decyzję Prezesa ARiMR, pełnomocnik skarżącej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

13 W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzją oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co nakazywało ich uchylenie.

15 Sąd wskazał, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Podstawą prawną decyzji wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako organ I instancji, był między innymi przepis art.156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237 ). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

16 W rozpoznanej sprawie Dyrektor Oddziału ARiMR orzekając jako organ I instancji uznał, że decyzja o przyznaniu skarżącej płatności za 2010 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz.1051 ze zm.), w tym art. 3 ust 2. pkt 1 i 2 ustawy oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Prezes ARiMR podzielił stanowisko organu I instancji co do rażącego naruszenia przez Kierownika Biura Powiatowego wskazywanych w decyzji organu I instancji przepisów prawa procesowego. Jednocześnie zauważył, że Dyrektor Oddziału ARiMR nie wskazał, że Kierownik Biura ARiMR nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) na działkach ewidencyjnych nr 141, 999, 194/5.

17 Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach stanowił w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności na rok 2010, że w postępowaniu w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy art. 7 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności) i 77 § 1 k.p.a. stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy tym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, co jest dostrzegalne przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne i następnie ustalić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. W zaskarżonej decyzji organ orzekający powołując się na przepis art. 28 ust.1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych stosownie do wskazanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE).

18 Co do zasady, na gruncie zwykłego postępowania jurysdykcyjnego, stanowisko takie jest słuszne, tym niemniej nie wyjaśnienie ewentualnych rozbieżności stanowiłoby naruszenie przepisów procedury, nie stanowiłby jednak rażącego naruszenia prawa.

19 Sąd wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, wniosek został złożony na formularzu przysłanym rolnikowi wraz z materiałem graficznym zawierającym działki producenta stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy w zw. z art.19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającym rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16) i 12 ust. 3 rozporządzenia 796/2004, który stanowi, że celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), z góry ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiał graficzny przekazany rolnikowi, zgodnie z tymi samymi przepisami, wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR oceniając wniosek złożony na przesłanym uprzednio rolnikowi formularzu wraz z załącznikami graficznymi, nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c. Oceniając decyzję nie można natomiast stwierdzić, czy prawidłowo zastosował tę wielkość i dokonał właściwej interpretacji dostępnych danych. Fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności a powierzchnią referencyjną wymaga, jak wyżej powiedziano, przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w świetle przytoczonej wyżej wykładni przepisu art.156 §1 pkt 2 k.p.a.

20 Konkludując Sąd wskazał, że przywołane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej, nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

21 W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto Sąd stwierdził, że nie podziela poglądu strony jakoby w sprawie ewentualnie możliwe byłoby prowadzenie postępowania wznowieniowego, jako że Kierownik Biura Powiatowego dysponował danymi dotyczącymi (PEG), nieprawidłowo natomiast ustalił powierzchnię działek w oparciu o te dane, w tym ortofotomapę. O tym, że dysponował tymi danymi świadczy treść jego decyzji.

22 Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

23 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu organu złożył radca prawny Wojciech Piaskowski, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247 /2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479 – dalej rozporządzenie Nr 796/2004 poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa pomimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.

24 Pełnomocnik organu wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznana oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Skarga kasacyjna jest niezasadna.

27 Stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

28 Niniejsza skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

29 Z uwagi na zakres oraz uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że postępowanie jurysdykcyjne poddane kontroli sądów administracyjnych w niniejszej sprawie dotyczyło rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wydanego w nadzwyczajnym trybie postępowania, w którym zakres oceny dokonywany przez właściwe organy jest odmienny od zakresu oceny dokonywanej w zwykłym, także instancyjnym trybie kontroli decyzji administracyjnej. Jego ramy wyznacza ściśle treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stwarza możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej m.in. w sytuacji stwierdzenia wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że faktycznie, organ prowadzący postępowanie w tym trybie, nie jest uprawniony do kontroli postępowania poprzedzającego wydanie inkryminowanej decyzji, na zasadach analogicznych jak w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym. Wynika to z zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.). Ostateczne decyzje administracyjne wyeliminować można z obrotu prawnego jedynie w przypadku stwierdzenia kwalifikowanej postaci naruszenia prawa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi "oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne.

30 W orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – ma miejsce, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy.

31 Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r. II GSK 357/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, Nr 1, poz. 37 oraz poglądy doktryny: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237.

32 Zgodzić należy się też ze stanowiskiem, że skoro z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji, to tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć tak przepisów ustrojowych jak i przepisów prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślił, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1711/12; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 820/13).

33 Zdaniem skarżącego kasacyjnie błąd Kierownika Biura Powiatowego ARiMR polegający na nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej doprowadził w istocie do przyznania płatności do obszaru, na którym w rzeczywistości nie jest prowadzona uprawa. Taki stan rzeczy, będący konsekwencją wadliwego zastosowania przepisu art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004 należy zatem w ocenie kasatora uznać za rażące naruszenie prawa. Jednakowoż zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż wskazane przez organy przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia prawa". Zatem spór dotyczy tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznanie płatności – której nieważność stwierdzono zaskarżoną decyzją – organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa.

34 W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, w kwestii ustaleń faktycznych sprawy, może być przyczyną nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń lub gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością jedynie w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego.

35 Bliższa analiza zarzutu skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że de facto jest to zarzut naruszenia prawa procesowego, a nie materialnego, jak określił to autor skargi kasacyjnej, bowiem nie wskazał on przepisu prawa materialnego, który został naruszony w sposób rażący poprzez przyznanie płatności do powierzchni większej niż kwalifikowana. Zważyć bowiem trzeba, że wszystkie przepisy, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, mają charakter przepisów prawa procesowego, a zakwestionowane zostały ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Przepisy wskazane jako naruszone regulują zasady prowadzenia postępowania (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Komisji Nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji Nr 796/2004). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich ustanawia własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, przy czym przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie, zaś organy zobligowane są przepisami UE (przede wszystkim rozporządzenia 73/2009 i rozporządzenia 1122/2009) do wprowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych oraz prowadzenia kontroli administracyjnej wniosków mającej na celu weryfikację ich prawidłowości. Ustawodawca zmodyfikował więc wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania w sprawach o płatności, gdyż postępowania te toczą się według uregulowań szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zarzut rażącego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest więc chybiony.

36 Z powołanego w skardze kasacyjnej art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych. Jest to zatem przepis regulujący przedmiot kontroli administracyjnej.

37 Z kolei art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 powołany w skardze kasacyjnej stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...). Omawiany przepis wskazuje sposoby prawidłowej identyfikacji działek rolnych.

38 Z powyższego wynika, że zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Zgodność ta powinna być ustalana w wyniku kontroli administracyjnej wniosku. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności a powierzchnią referencyjną wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa. Zatem ewentualna wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia prawa.

39 Postępowanie o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jest trybem nadzwyczajnym i może być skutecznie prowadzone tylko wtedy, kiedy z jednej strony naruszenie prawa, do którego doszło, jest niewątpliwe i rażące (naruszenie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa), a z drugiej strony pozostawienie w obrocie decyzji dotkniętej omawianą wadą nie da się pogodzić z praworządnością. Zważyć trzeba, że tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w swoich własnych obliczeniach powierzchni kwalifikowanej do płatności. Stanowisko to prezentowane było w licznych wyrokach NSA w sprawach, w których organ poprzez stwierdzenie nieważności decyzji chciał skorygować własne ustalenia faktyczne (por. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1211/12, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 701/13, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 789/13).

40 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za nieuzasadniony i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji