Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2015 r., II GSK 1025/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2015 r., II GSK 1025/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2235/12 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) oddalił skargę B. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżoną wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakładającą na stronę karę za nieuiszczenie opłaty elektronicznej w wysokości 3000 zł. Podstawę prawną wydanej decyzji GITD stanowiły przepisy art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: "u.d.p.").

5 Organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. o godz. 9:30 na autostradzie A1 na odcinku drogi płatnej DK nr 1 klasy A węzeł T.-B. zatrzymano do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód ciężarowy marki M. o nr rej. [...] z naczepą marki H. nr rej.[...]. Samochodem ciężarowym kierował B. K. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. W trakcie kontroli stwierdzono brak środków na koncie pre-pay w urządzeniu viaBox przypisanym do samochodu ciężarowego.

6 Organ odnosząc się do twierdzeń skarżącego wskazał, że bez znaczenia są okoliczności, które prowadziły do nieuiszczenia opłaty. Ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z powyższego tytułu, gdy brak jest zawinienia po stronie podmiotu odpowiedzialnego z mocy ustawy za uiszczenia opłaty. Zatem uznanie wiarygodności twierdzeń strony o braku możliwości uiszczenia opłaty przelewem internetowym ze względu na awarię systemu nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy. Skarżący w momencie kontroli miał świadomość, że operacja doładowania konta przelewem nie powiodła się, co wynika wprost z jego zeznań złożonych podczas kontroli. Przed wjazdem na odcinek drogi płatnej skarżący mógł uiścić opłatę na stacji benzynowej, czego jednak nie zrobił ze względu na brak gotówki. W przypadku wniesienia opłaty elektronicznej w formie przedpłaty wykonujący przejazd nie powinien rozpoczynać przejazdu po drodze płatnej do czasu upewnienia się, że jego środki wpłynęły na rachunek bankowy, o którym mowa w umowie. W toku postępowania wskazano również, że potwierdzenie dokonania przedpłaty kwoty 250 zł po kontroli drogowej oraz nota obciążeniowa, jak i zestawienie transakcji w niej zawartych nie dokumentują uiszczenia opłaty elektronicznej. Uzupełnienie konta po dokonaniu nieopłaconego przejazdu nie powoduje wstecznego rozliczenia nieuiszczonej opłaty elektronicznej. Ponadto organ przyjął za wiarygodne zeznania R. S., kierownika podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat, że środki w kwocie 13,01 zł wskazane w nocie obciążeniowej nie zostały pobrane od użytkownika na poczet nieopłaconego przejazdu.

7 WSA w W. oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, że argumentacja strony sprowadzająca się do wskazania zamiaru uiszczenia opłaty za pośrednictwem Internetu nie może prowadzić do skutku w postaci uchylenia prawidłowej decyzji nakładającej karę za przejazd bez wymaganej opłaty. Brak jest przepisu prawnego umożliwiającego organowi odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z powyższego tytułu z powodu braku zawinienia podmiotu odpowiedzialnego za uiszczenie opłaty.

8 Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w sprawie stan faktyczny. Z tych ustaleń w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy w dniu [...] sierpnia 2011 r. poruszał się po autostradzie A1 i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Strona postępowania została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba, która kierowała kontrolowanym pojazdem, stosowanie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Umocowanie do sporządzenia protokołu kontroli przez inspektora ITD wynika z przepisu art. 13 l ust. 2 u.d.p. w zw. z § 6. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 133, poz. 773).

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. K. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

10 I. Naruszenie prawa materialnego, to jest:

11 - art. 13 k u.d.p.- poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że artykuł ten nie zawiera przepisu prawnego umożliwiającego organowi odstąpienia od nałożenia na skarżącego kary za przejazd odcinkiem płatnej drogi DK nr 1 bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej, podczas gdy artykuł 13 k ust. 8 u.d.p. przewiduje możliwość zwrotu kary pieniężnej w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji GITD w ciągu 14 dni od dnia uchylenia decyzji nakładającej karę, a także art. 13k ust. 3 u.d.p. przewiduje możliwość niewymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 2 art. 13 k, gdy kierujący uiścił w inny sposób opłatę elektroniczną ;

12 - art. 40a ust. 5 u.d.p. i § 3 ust. 5 oraz § 7 ust. 1 i 2 , § 12 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. 2011 r. Nr 91, poz. 524 ) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że skarżący w dniu [...] sierpnia 2011 r. dokonał przejazdu odcinkiem drogi płatnej bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej, podczas gdy skarżący w chwili rozpoczęcia przejazdu drogą krajową DK nr 1 w rzeczywistości winien posiadać na koncie pre-pay kwotę 189,93 zł pozwalającej na odbycie przejazdu płatnym odcinkiem drogi DK 1 za kwotę 13,01 zł, gdyż ze względu na błędne wprowadzenie przez Ł. M., który zawarł w imieniu i na rzecz GDDKiA umowę rejestracji pojazdów w systemie opłat elektronicznych, danych tych pojazdów dotyczących ich dopuszczalnej masy całkowitej, które wprowadzono wadliwie, a przez to pobrano nienależne opłaty elektroniczne, które winny ulec zwrotowi.

13 II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc:

14 - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, a także przyjęcie, że organ ten nie zaniechał rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, podczas gdy decyzja organu w sposób dowolny nie realizowała powyższych założeń;

15 - art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 3 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów w postaci zeznań świadka Ł. M., który w imieniu i na rzecz GDDKiA zawarł w dniu [...] lipca 2011 r. ze skarżącym umowę i który to świadek mając dane trzech pojazdów wynikające z przekazanych mu przez skarżącego dowodów rejestracyjnych tych pojazdów, stanowiących dokumenty związane z tą umową, dokonał wprowadzenia rejestracji tych pojazdów w systemie opłat, wprowadzając dane niezgodne z danymi wynikającymi z dowodów rejestracyjnych:

16 a) nr rej [...], iż jest to pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton, podczas gdy w rzeczywistości jest to pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony,

17 b) nr rej. [...], iż jest to pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 ton, podczas gdy w rzeczywistości jest to pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony oraz w postaci umowy zawartej przez skarżącego z pobierającym opłatę elektroniczną z dnia [...] lipca 2011 r.;

18 - art. 75 § 1 k.p.a., art. 86 k.p.a. - poprzez nieprzesłuchanie w charakterze strony skarżącego, celem wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów dotyczących prawidłowości działania urządzenia viaBox i okoliczności zawarcia ww. umowy oraz powzięcia wiadomości przez skarżącego o nieprawidłowej rejestracji pojazdów w systemie opłat w zakresie wprowadzenia przez świadka danych ww. pojazdów co do ich masy całkowitej;

19 - art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niezwrócenie się do K. T. S. Sp. z o.o. o udzielenie informacji czy błędnie wprowadzone dane dotyczące masy całkowitej pojazdów powodują pobieranie opłat elektronicznych w zawyżonej wysokości lub w ogóle nienależnej, w przypadku gdy przez bramownicę przejeżdża pojazd o masie całkowitej do 3,5 tony bez przyczepy lub naczepy;

20 - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a." polegające na tym, że uzasadnienie WSA nie spełnia wymagań określonych w tym przepisie, co spowodowało brak sądowej kontroli postępowania administracyjnego.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

23 Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Skarga kasacyjna B. K. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji odnosi się w pierwszej kolejności do naruszeń prawa procesowego, gdyż ich wykluczenie w postępowaniu przed organami i Sądem I instancji daje podstawę do oceny stosowania przepisów prawa materialnego i kontroli tego procesu w postępowaniu przed Sądem I instancji.

25 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

26 Zdaniem NSA nietrafne są jej zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że wyrok WSA w W. narusza art. 7, art. 8, art. 77, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 3 oraz art. 86 k.p.a., gdyż Sąd I instancji przyjmuje za podstawę faktyczną orzekania prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, mimo że organy zrezygnowały z przeprowadzenia wielu dowodów, choćby przesłuchania w charakterze świadka Ł. M. oraz skarżącego, a także niewyjaśnienie faktu związanego z błędnie wprowadzonymi danymi pojazdów należących do skarżącego oraz pobieraniem opłaty za ich przejazd. Zdaniem strony te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

27 Zarzut skargi kasacyjnej sformułowany we wskazany sposób jest merytorycznie nietrafny a formalnie niepoprawny. Sąd II instancji podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany i profesjonalny środek prawny, przez co granice sprawy odwoławczej zostają wyznaczone podniesionymi w niej zarzutami. W konsekwencji granice sprawy kasacyjnej i kierunek weryfikacji objętego skargą wyroku wyznacza strona przez poprawne zbudowanie tych zarzutów.

28 Z treści art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna ma spełniać określone wymogi formalne. Wprawdzie w judykaturze przyjęto pogląd, że nie wszystkie określone w tym przepisie elementy skargi kasacyjnej są jednakowo istotne dla jej prawnego bytu, to jednak wskazanie podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienie musi być traktowane jako niezbędne dla poprawnego zbudowania tego środka prawnego. Nadto w przypadku zarzutów procesowych strona musi nie tylko wskazać na czym polega naruszenie przepisów, ale powinna przedstawić sposób poprawnego ich stosowania oraz wykazać istotność wpływu podnoszonych naruszeń na wynik sprawy.

29 Skarga kasacyjna B. K. nie spełnia tych wymogów, zwłaszcza nie przedstawia uzasadnienia zarzutów oraz ich wpływu na orzeczenie. Nie wskazuje także naruszonych przez Sąd I instancji przepisów postępowania, bo przecież ten Sąd nie mógł naruszyć przepisów wymienionych w zarzutach skargi, skoro ich nie stosował, jednak w zakresie tej wady judykatura przyjmuje, że taki brak nie jest przeszkodą do rozpoznania skargi, o ile z treści uzasadnienia daje się wyprowadzić wniosek odnoszący się do naruszonych przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a. Z uzasadnienia rozpoznanej skargi wynika, że strona kwestionuje poprawność wyroku, bo Sąd I instancji oddalił skargę, w sytuacji gdy postępowanie dowodowe było dotknięte licznymi wadami wykazanymi w zarzutach. Z tego więc powodu NSA przyjmuje, że pomimo niespełnienia przez skarżącego w precyzyjny sposób wymogów określonych przez przepisy prawa, zaistniały okoliczności dające podstawę do merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej.

30 W ocenie NSA kontrolowany wyrok nie narusza przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 3 oraz art. 86 k.p.a., gdyż stan faktyczny będący podstawą wymierzenia kary za przejazd bez uiszczonej opłaty organy ustaliły w sposób prawidłowy. Zauważyć należy, że w postępowaniu o wymierzenie kary ustalenia stanu faktycznego muszą odnosić się do okoliczności objętych dyspozycją art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., a więc organ ma stwierdzić, czy kierujący pojazdem samochodowym za przejazd po drodze krajowej uiścił stosowną opłatę. W przypadku braku jej uiszczenia organ ma obowiązek wymierzyć karę, zatem dla istoty sprawy nie miały żadnego znaczenia okoliczności podniesione jako naruszenie przepisów postępowania, bo one wszystkie nie dotyczyły sytuacji objętej treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Niewątpliwie były one związane z wykonywaną przez skarżącego kasacyjnie działalnością przewozową, jednak nie z konkretną sytuacją, która była przyczyną nałożenia kary. W tym zakresie przyjąć trzeba, że Sąd I instancji trafnie uznał, że organy transportu drogowego wykazały, że w określonym czasie i miejscu skarżący kasacyjnie wykonywał przewóz i nie uiścił stosownej opłaty, czym naruszył przepisy prawa, dając powód do wymierzenia kary. W ramach postępowania o nałożenie kary z tytułu przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, gdy prawo nakłada obowiązek jej uiszczenia, organ nakładający karę nie może prowadzić innych ustaleń jak tylko te, które wynikają z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Gdyby organ prowadził takie ustalenia, to działałby z naruszeniem art. 7, art. 8 k.p.a., bowiem nałożenie kary administracyjnej, a taką jest kara za przejazd bez uiszczonej opłaty elektronicznej, ma zobiektywizowany charakter, co oznacza, że organ nie może rozważać innych przesłanek jak tylko te, które wynikają z przepisów ustawy.

31 W kontekście tych uwag stwierdzić należy, że wyrok WSA w W. nie narusza prawa, skoro akceptuje poprawnie przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające. Tym samym domaganie się przez stronę uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie nie objętym treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie może być traktowane jako prawnie zasadne.

32 W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy, a dodatkowo jest zwięzłe, syntetyczne, co w zdecydowany sposób sprzyja jego komunikatywności. Z jego treści bez wątpienia wynika stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organy poprawnie ustaliły fakty i zastosowały do nich właściwe przepisy.

33 Zarzuty naruszenia prawa materialnego także nie mogą być uwzględnione, bo są merytorycznie nietrafne. Z treści art. 13k ust. 1 w związku z ust. 8 u.d.p. wynika wniosek zupełnie odmienny od tego jaki prezentuje skarga kasacyjna. Strona stwierdza, że Inspektor może odstąpić od nałożenia kary ze względu na treść art. 13k ust. 8 tej ustawy. Wniosek taki nie ma żadnych racji prawnych, bowiem z ust. 8 wynika tylko tyle, że uiszczona kara podlega zwrotowi w przypadku uwzględnienia odwołania. Istnienie takiego mechanizmu jest konsekwencją natychmiastowej wykonalności decyzji nakładającej karę, jednak zwrot kary przy uwzględnieniu odwołania nie jest tożsamy z odstąpieniem od jej wymierzenia. Są to dwie różne instytucje prawne w postępowaniu związanym z nakładaniem kar za przejazd pojazdu samochodowego, za który pobiera się opłatę elektroniczną, w sytuacji gdy nie została ona uiszczona zgodnie z przepisami prawa.

34 Oczywiście niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 40a ust. 5 u.d.p. w związku z § 3 ust. 3 i § 5 ust. 5 oraz § 7 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wnoszenia opłat. Zarzut dlatego jest nietrafny, bo ten przepis ustawy nie był podstawą wymierzenia kary. Art. 40a ust. 5 u.d.p. upoważnia do wydania przepisów regulujących tryb wnoszenia, przekazywania opłat i kar pieniężnych, a także przypadki ustanawiania zabezpieczeń należności z tego tytułu oraz wysokość kaucji za urządzenia.

35 Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.