Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., II FW 2/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., II FW 2/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia WSA del. Bartosz Wojciechowski, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej wniosku Prezydenta Miasta Lublina z dnia 9 stycznia 2013 r. nr EG-OR.3160.4.2013 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lublina a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia egzekucji administracyjnej grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Lublina jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej w sprawie.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Lublin, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a." wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Lublin a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie przez wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego, jako organu właściwego rzeczowo i miejscowo do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego przez Prezydenta Miasta tytułu wykonawczego, dotyczącego należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego.

3 Z uzasadnienia wniosku wynika, że postanowieniem z dnia 24 grudnia 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, wskazując na art. 19 i art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015) – powoływanej dalej jako "u.p.e.a." przekazał Prezydentowi Miasta tytuł wykonawczy. W ocenie Naczelnika Urzędu Skarbowego, treść art. 19 § 2 u.p.e.a. wskazuje na wyłączną właściwość rzeczową Prezydenta Miasta do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego.

4 Prezydent Miasta nie podzielił stanowiska Naczelnika Urzędu Skarbowego. Powołując się na art. 19 k.p.a. zwrócił uwagę, że organy administracyjne przestrzegają z urzędu zarówno właściwości rzeczowej jak i miejscowej – brak którejkolwiek z nich skutkuje brakiem właściwości do prowadzenia postępowania. W sytuacji, gdy ukarana mandatem karnym dłużniczka mieszka w Rzeszowie, czyli poza terenem działania Prezydenta Miasta, nie jest on właściwy miejscowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stąd też wskazano Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie, jako organ właściwy. Organ ten – wbrew temu co stwierdził w postanowieniu z dnia 24 grudnia 2012 r. – jest bowiem właściwy rzeczowo. Prezydent Miasta wywiódł powyższy wniosek z porównania zakresu kompetencji organu gminy o statusie miasta i naczelnika urzędu skarbowego, określonych w art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. Kompetencje organu gminy o statusie miasta ograniczają się do egzekucji należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania są one same właściwe. Naczelnik urzędu skarbowego jest natomiast uprawiony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Rozróżnienie to – zdaniem Prezydenta Miasta – oznacza, że naczelnicy urzędów skarbowych uprawnieni są do dochodzenia należności pieniężnych każdego rodzaju, także należności, dla których ustalania lub określania i pobierania są właściwe organy wskazane w art. 19 § 2 u.p.e.a. Jakkolwiek przywołany przepis określa właściwość rzeczową Prezydenta Miasta, nie stanowi on o jego wyłącznej właściwości. Wobec tego, Naczelnik Urzędu Skarbowego – w przeciwieństwie do Prezydenta Miasta – posiada zarówno właściwość miejscową, jak i rzeczową do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego.

5 W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelnik Urzędu Skarbowego wniósł o wskazanie, że organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji należności pieniężnej z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego jest Prezydent Miasta. Wskazując na art. 20 k.p.a. organ podniósł, że egzekucja wspomnianej należności nie leży w granicach jego zakresu działania, a co za tym idzie nie mieści się w zakresie jego właściwości rzeczowej. Z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. nr 141, poz. 692 z późn. zm.) wynika bowiem, że egzekucja administracyjna w zakresie podatków i opłat, dla których ustalania i pobierania są właściwe miasta, należy do ich zadań i kompetencji. Tym samym, egzekucja należności tych nie może należeć do zadań i kompetencji naczelników urzędów skarbowych. Porównanie treści art. 19 § 1 u.p.e.a. z art. 19 § 2 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że naczelnik urzędu skarbowego nie jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych do tych należności pieniężnych, których egzekucja pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów egzekucyjnych wskazanych w art. 19 § 2 u.p.e.a. Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził, że przejęcie egzekucji administracyjnych od organu gminy o statusie miasta może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy egzekucja okazała się w całości bądź w części bezskuteczna, o czym stanowi § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 137, poz. 1541 z póz. zm.).

6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

7 Odnosząc się do istoty argumentacji przedstawionej we wniosku Prezydenta Miasta Lublina o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, należy podkreślić, że w gruncie rzeczy zawiera ona wewnętrzną sprzeczność, co samo w sobie musi skłaniać do uznania jej za bezzasadną. We wniosku, o którym mowa, trafnie zaznaczono, że posłużenie się w art. 19 k.p.a. spójnikiem "i" oznacza konieczność spełnienia obydwu wynikających z niego wymagań, tj. posiadanie przez dany organ zarówno właściwości rzeczowej, jak i miejscowej w sprawie. Wspomniany przepis ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w związku z odesłaniem z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak przyznano we wniosku, "brak któregokolwiek z rodzajów [...] właściwości przesądza o braku właściwości do prowadzenia postępowania" (s. 2). Rzecz w tym, że kontynuacją tej myśli jest stwierdzenie, według którego, właściwość rzeczowa Prezydenta Miasta Lublina do prowadzenia egzekucji została określona w art. 19 § 2 drugiej z wymienionych ustaw, w związku z ustawą z 5 grudnia 1996 r. zmieniającą ustawę o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. nr 156, poz. 773) i unormowaniami art. 87 i 88 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 827). Właściwość rzeczowa Prezydenta Miasta Lublina nie była tym samym kwestionowana. Podnoszony był natomiast brak właściwości miejscowej tego organu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego, na podstawie wystawionego przez Prezydenta Miasta Lublina tytułu wykonawczego nr [...]. Nietrudno zauważyć, że takie ujęcie problemu wyklucza również właściwość w tej sprawie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie, jako organu pozbawionego właściwości rzeczowej. Zasada praworządności niedopuszcza bowiem jednocześnie właściwości dwóch organów administracji publicznej w tej samej sprawie. Jeśli jeden z nich jest właściwy (a to stwierdzono wprost we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w odniesieniu do Prezydenta Miasta Lublina), to nie może w niej być właściwy drugi organ, w tym wypadku naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie. Redakcja art. 19 k.p.a. nie pozostawia przy tym najmniejszych wątpliwości co do tego, że badanie właściwości jakiegokolwiek organu administracyjnego w sprawie należy zacząć od ustalenia właściwości rzeczowej (merytorycznej). Sprawdzenie, kto (jaki organ) jest właściwy miejscowo trzeba wobec tego traktować jako dalszą czynność, dokonywaną zawsze z uwzględnieniem kryteriów wynikających z art. 21 kodeksu lub przepisów innych ustaw. Wbrew temu, co przyjął wnioskodawca, ustalając ową właściwość nie można poprzestać na analizie przepisu art. 22 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeśli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w tym uregulowaniu, to w myśl art. 21 § 2 k.p.a., przyjmuje się, że "sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania". Uregulowanie to, z mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, znajduje odpowiednie zastosowanie wówczas, gdy zawodne okażą się inne kryteria ustalania właściwości miejscowej. Uwzględnienie miejsca zdarzenia uzasadniającego podjęcie egzekucji eliminuje wątpliwości podniesione we wniosku Prezydenta Miasta Lublina i dostarcza wskazówki przesądzającej o wyniku sporu kompetencyjnego.

8 W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił wskazać Prezydenta Miasta Lublina jako organ właściwy do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego, na podstawie wystawionego przez ten organ tytułu wykonawczego nr [...] z 19 października 2011 r.