Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r., II FSK 555/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r., II FSK 555/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Anna Dumas (sprawozdawca), Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Sędzia WSA (del.) Mirosław Surma, Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt III SAB/Wa 13/16 w sprawie ze skargi "F." sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w zakresie rozpoznania zażalenia 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od "F." sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt III SAB/Wa 13/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania zażalenia zobowiązał Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 16 lipca 2015 roku terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdzając także, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

3 Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 28 lipca 2015 r. złożył zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 16 lipca 2015 r. Zażalenie to składało się z jednej strony, nieopatrzonej podpisem wnoszącego.

4 Pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie wezwał pełnomocnika spółki do usunięcia braków formalnych, w tym poprzez nadesłanie podpisanego egzemplarza zażalenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W piśmie zawarte zostało pouczenie, iż nieusunięcie wskazanych braków w terminie spowoduje pozostawienie zażalenia bez rozpoznania.

5 Do pisma z dnia 7 września 2015 r., stanowiącego odpowiedź na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżącej załączył m.in. złożone z siedmiu stron zażalenie z dnia 28 lipca 2015 r. (każda ze stron została opatrzona podpisem pełnomocnika).

6 Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie, po przeanalizowaniu treści nadesłanych dokumentów, stwierdził, że zażalenie przesłane przy piśmie z dnia 7 września 2015 r. różni się od zażalenia z dnia 28 lipca 2015 r. złożonego w tym samym dniu za pośrednictwem poczty. W przekonaniu organu różnica wynikała z faktu zawarcia dodatkowego akapitu na pierwszej stronie zażalenia, którego brak było w pierwotnym dokumencie. Tym samym uznał je za pismo nowe w sytuacji, gdy zażalenie nadesłane przy piśmie z dnia 7 września 2015 r. nie było tożsame z zażaleniem z dnia 28 lipca 2015 r.

7 Pismem z dnia 19 października 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie poinformował spółkę o pozostawieniu zażalenia z dnia 28 lipca 2015 r. bez rozpoznania, a to wobec nieusunięcia braku formalnego w postaci uzupełnienia podpisu pod złożonym zażaleniem.

8 W dniu 4 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej wniósł zażalenie na bezczynność w postaci pozostawienia przez Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie pisma skarżącej z dnia 28 lipca 2015 r. bez rozpoznania.

9 Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2016 r. Minister Finansów uznał ww. zażalenie za nieuzasadnione.

10 Pismem z dnia 10 lutego 2016 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie w postaci pozostawienia bez rozpoznania zaskarżonego postanowienia. Spółka zarzuciła niezasadne zastosowanie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako "k.p.a.") poprzez bezzasadne uznanie, iż dokument przez nią nadesłany, będący odpowiedzią na wezwanie organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie stanowi prawidłowego uzupełnienia zażalenia z dnia 28 lipca 2015 r., podczas gdy dodatkowe 5 wersów zażalenia (umieszczone na końcu pierwszej strony przedmiotowego pisma), nie mogą stanowić o zamknięciu dla strony drogi do sprawiedliwego rozpoznania jej sprawy, zważywszy na brak ich istotności. Mając na uwadze powyższe wniosła o zobowiązanie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie do merytorycznego rozpoznania sprawy oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

11 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie wniósł o oddalenie skargi.

12 W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie nie podzielił stanowiska organu co do kwalifikacji pisma skarżącej jako nowego pisma. Oceny tej, zdaniem Sądu, nie zmienia fakt, że zażalenie złożone w odpowiedzi na wezwanie organu zawierało 1 dodatkowy akapit na jego 1 stronie oraz że zostało złożone wraz z uzasadnieniem. Sąd podkreślił, że środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym ogólnym nie muszą zawierać uzasadnienia, wystarczy jeśli z nich wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji lub postanowienia. Wskazując na art. 128 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm., dalej "u.p.e.a."), Sąd stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) sprawa musi być zawsze rozpatrzona po raz drugi, i to niezależnie od treści środka zaskarżenia i stopnia jego szczegółowości.

13 Oznacza to, zdaniem Sądu, że dodatkowe elementy w zażaleniu w postaci dodatkowego akapitu zawierającego wymienienie przepisów, których naruszenie skarżąca zarzucała, czy uzasadnienia – są nieistotne i jako takie pozostają bez znaczenia dla oceny, czy mamy do czynienia z tożsamym pismem. Podmiot i przedmiot zaskarżenia były tożsame i to wystarcza, zdaniem Sądu, dla uznania, że zażalenie skarżącej powinno otrzymać dalszy bieg. Odmienne ujęcie tej kwestii stanowi natomiast, zdaniem Sądu, przejaw nadmiernego, niczym nieuzasadnionego rygoryzmu procesowego.

14 Z tego powodu Sąd uznał, że nierozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy pismu należało nadać bieg wobec usunięcia jego braków formalnych, a tego nie uczyniono pozostawiając je bez rozpatrzenia, podlega kwalifikacji jako bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej: jako p.p.s.a.). Dlatego też Sąd skargę uwzględnił i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia zażalenia w terminie miesięcznym od doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd wyjaśnił dalej dlaczego, jego zdaniem, bezczynność w rozpoznanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

15 W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie zaskarżył go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, a w przypadku stwierdzenia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowiły podstawę do stwierdzenia bezczynności w działaniu organu odwoławczego i nałożenia przez Sąd zobowiązania do wykonania czynność procesowej, tj.:

16 - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 63 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą wadliwym zastosowaniem, polegającą na uznaniu bezczynności w działaniu organu w związku ze stwierdzeniem braku dokonania czynności postępowania w postaci wydania postanowienia, pomimo że nie doszło do bezczynności, gdyż działanie organu odwoławczego poprzez pozostawienie podania bez rozpatrzenia było uzasadnione w sytuacji stwierdzenia braków formalnych podania wszczynającego postępowanie zażaleniowe, które nie zostały uzupełnione przez stronę postępowania,

17 - art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, iż zaistniały podstawy prawne do rozpoznania pisma strony, w sytuacji gdy pismo wszczynające postępowanie, tj. zażalenie z dnia 28 lipca 2015 r., nie zostało podpisane, pomimo wezwania do usunięcia braków w tym zakresie, a zatem nie mogło stanowić podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie,

18 - art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i dokonanie oceny, czy doszło bezczynności na skutek rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy przepis ten nie miał zastosowania, gdyż do bezczynności organu odwoławczego nie doszło.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

20 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

21 W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

22 Zasadnicze znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia ma odpowiedź na pytanie, czy sposób w jaki pełnomocnik skarżącej Spółki odpowiedział na skierowane do niego wezwanie do usunięcia braków formalnych - poprzez przedłożenie pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej oraz podpisanego egzemplarza zażalenia można było uznać za uzupełnienie braków zażalenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest błędne.

23 Zasadą jest w postępowaniu administracyjnym, postępowaniu egzekucyjnym (podobnie jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym), że strona, która składa pismo zobowiązana jest je w prawidłowy sposób podpisać (art. 63 § 3 k.p.a.), a braki w tym zakresie uniemożliwiają nadanie pismu biegu. Jeżeli pismo nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Brak podpisu pod złożonym pismem nie oznacza jednak, że strona nie ma innej możliwości jak tylko własnoręcznie złożyć podpis, bowiem równoznaczne z podpisaniem pisma jest nadesłanie jego podpisanego odpisu. Warunkiem jest jednak żeby pismo to było odpisem, jednobrzmiącą kopią, a nie pismem nowym. W niniejszej sprawie Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, w odpowiedzi na wezwanie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie przedłożyła złożone z siedmiu stron zażalenie z dnia 28 lipca 2015 r. (każda ze stron opatrzona podpisem pełnomocnika) oraz poświadczony za zgodność z oryginałem odpis pełnomocnictwa. Złożonego zażalenia nie sposób uznać za odpis odwołania - jest to pismo o innej treści. Zażalenie przesłane przy piśmie z dnia 7 września 2015 r. różni się od zażalenia z dnia 28 lipca 2015 r. złożonego w tym samym dniu. Najpierw pełnomocnik złożył zażalenie składające się z jednej nieopatrzonej podpisem strony, a następnie złożył składające się z siedmiu stron zażalenie opatrzone podpisem na każdej ze stron, przy czym na stronie pierwszej zawarty został dodatkowy akapit, którego brak było w pierwszym złożonym dokumencie. Wezwanie dotyczyło uzupełnienia braków formalnych podania, a nie uzupełnienia treści podania. Tym samym organ zasadnie uznał drugie pismo za nowe pismo, gdyż nie było tożsame z pierwszym pismem. To z kolei uniemożliwiało organowi merytoryczne rozpoznanie tego pisma. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem skutecznego uzupełnienia przez stronę braków formalnych podania poprzez jego podpisanie jest to aby pismo składane były odpisem, jednobrzmiącą kopią, a nie pismem nowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2261/10).

24 Jak wskazano wyżej, co do zasady skutkiem nieuzupełnienia braków podania jest pozostawienie go bez rozpoznania stosownie do art. 64 § 2 kpa.

25 Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zatem zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 64 § 2 i art. 63 § 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji błędnie przyjął bezczynność w działaniu organu w związku z błędnym stwierdzeniem braku dokonania czynności postępowania w postaci wydania postanowienia. Skora strona nie uzupełniła w terminie barków formalnych podania (zażalenia) organ był uprawniony do pozostawienia zażalenia bez rozpoznania, o czym zresztą strona została powiadomiona pismem z dnia 19 października 2015 r. Wskazać również należy, że w piśmie wzywającym o uzupełnienie barków formalnych zażalenia strona została pouczona o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych w wyznaczonym terminie. Z tych samych przyczyn uznać należało, że Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli zastosowania przez organ odwoławczy przepisów art. 63 § 3 w związku z art. 64 § 2 k.p.a.

26 Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

27 -----------------------

28 2