Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2019 r., II FSK 3400/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2019 r., II FSK 3400/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (sprawozdawca), Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Marek Olejnik, Protokolant Paweł Koluch, po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 1917/16 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za grudzień 2014 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. B. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 270 (słownie: dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z 6 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 1917/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. ,prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A.", dalej: "skarżący", "strona skarżąca) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 13 kwietnia 2016 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") za grudzień 2014 r.

3 2. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynika, że decyzją z 19 października 2015 r. Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych określił wysokość zobowiązania skarżącego z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za grudzień 2014 r. w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej: "zfron") w kwocie 1.073 zł. Organ pierwszej instancji uznał, że pracodawca ze środków zfron sfinansował koszty działalności bieżącej w łącznej kwocie 3.575,64 zł. W związku z powyższym zgodnie z art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji") zobowiązał pracodawcę do wpłaty 30% kwoty tych środków, czyli 1.073 zł na PFRON.

4 Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z 13 kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Stwierdził, że w sytuacji, gdy środki zfron są środkami publicznymi pozostawionymi do dyspozycji pracodawcy w celu finansowania ustawą określonych wydatków, bez znaczenia pozostaje fakt, czy niezgodne z prawem ich wydatkowanie nastąpiło wskutek omyłki, czy też celowego działania. W ocenie organu odwoławczego fakt niezwłocznego zwrócenia przedmiotowych środków na konto zfron nie zmienia konieczności zastosowania sankcji, o której mowa w art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Co więcej, pracodawca ponosi odpowiedzialność za działania bądź zaniechania zatrudnionych pracowników, którym powierza realizację określonych obowiązków służbowych.

5 3. W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie: art. 33 ust. 4 i 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji; zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), art. 122 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej: "o.p.").

6 W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

7 4. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że istota sporu między stronami dotyczy oceny prawidłowości zastosowania art. 33 ust. 4a pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. W niniejszej sprawie organy wydające rozstrzygnięcia uznały, że strona skarżąca 7 stycznia i 4 lutego 2009 r. wydatkowała środki zfron na bieżącą działalność, co na podstawie art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji zobowiązywało ją do złożenia do PFRON deklaracji i wpłacenia sankcji w wysokości 1 073 zł. Skarżący argumentował natomiast, że powyższe środki zfron na bieżącą działalność przedsiębiorstwa zostały wydatkowane z konta zfron wskutek omyłki pracownika (niedawno zatrudnionego), ale zostały one niezwłocznie zwrócone na rachunek bankowy zfron (15 stycznia 2009 r. i 9 lutego 2009 r.)

8 Zdaniem WSA nietrafne są argumenty strony, że sankcja z art. 33 ust. 4 i 4a ustawy o rehabilitacji nie może być wyliczana od środków, które pomyłkowo, a nie celowo, zostały wydatkowane na inne niż ustawowe cele. W niniejszej sprawie środki zostały przeznaczone na bieżące potrzeby prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej (na obsługę prawną i księgową, nadzór BHP oraz zakup tarczy, sprzęgła, zacisku hamulca tarczowego czy podstawki gaźnika). Zdaniem WSA, takie zadysponowanie środkami było niezgodne z przepisami, co zasadnie podnosiły organy wydające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W ocenie WSA organy te w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu zebrały niezbędne dowody pozwalające na ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. We właściwy sposób dokonały także oceny materiału dowodowego, a dokonane przez nie ustalenia i wyciągnięte na ich podstawie wnioski przedstawiły w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 210 § 4 O.p. W toku postępowania organy obu instancji podjęły, zgodnie art. 122 O.p., wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie nie ma znamion oceny dowolnej i została przeprowadzona w oparciu o zasady logiki i doświadczenia życiowego, znalazła też swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

9 5. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 33 ust. 4 oraz art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji, a także naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na błędnym uznaniu, że wydatkowanie środków pieniężnych znajdujących się na rachunku bankowym zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w drodze omyłkowego wykonania przelewów bankowych w sytuacji, gdy środki te zostały zwrócone niezwłocznie po odkryciu pomyłki, stanowi przeznaczenie środków ww. funduszu niezgodne z art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że o przeznaczeniu środków ww. funduszu niezgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji uzasadniającym zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji nie można mówić w przypadkach takich – jak w niniejszej sprawie – w których naruszenie dyscypliny związanej z administrowaniem środkami ww. funduszu następuje w sposób przypadkowy, nieumyślny i incydentalny.

10 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

11 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

12 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 6.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Strona skarżąca oparła ją wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest przyjętą przez sąd pierwszej instancji podstawą faktyczną rozstrzygnięcia (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Tym samym należy uznać za niesporne, że skarżący wydatkował środki z zfron na cele inne niż wskazane w art. 33 ust. 3a i 4 ustawy o rehabilitacji. Środki te zostały przez niego niezwłocznie zwrócone po stwierdzeniu niezgodnego z tymi przepisami przeznaczenia.

14 6.2. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca - zakład pracy chronionej zobowiązany jest utworzyć zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Obowiązany jest do prowadzenia ewidencji środków funduszu rehabilitacji, prowadzenia rozliczeniowego rachunku bankowego środków tego funduszu, wydatkowania środków tego funduszu wyłącznie z rachunku bankowego środków tego funduszu, z zastrzeżeniem art. 33 ust. 3a ustawy o rehabilitacji i przekazywania środków funduszu rehabilitacji na ten rachunek, w terminie 7 dni od dnia, w którym środki te uzyskano, przeznaczania co najmniej 15% środków funduszu rehabilitacji na indywidualne programy rehabilitacji oraz co najmniej 10% środków funduszu rehabilitacji na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników i byłych niepracujących niepełnosprawnych pracowników tego zakładu (art. 33 ust.3 ustawy o rehabilitacji). Przekazanie i wydatkowanie środków zfron zgodnie z ustawą obwarowane jest sankcją, o której mowa w art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niezgodnego z ust. 4 przeznaczenia środków funduszu rehabilitacji, pracodawca jest obowiązany do dokonania: 1) zwrotu 100% kwoty tych środków na fundusz rehabilitacji oraz 2) wpłaty w wysokości 30% tych środków na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w terminie do 20. dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło ujawnienie niezgodnego z ustawą przeznaczenia środków funduszu rehabilitacji, a także niedotrzymanie terminu, o którym mowa w ust. 3 pkt 3. Ustawodawca nie wskazuje przy tym okoliczności egzoneracyjnych, pozwalających na odstąpienie od wpłaty 30% środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Posłużył się bowiem zwrotem "pracodawca jest zobowiązany (...) do dokonania wpłaty". Jeżeli zatem pracodawca nie spełni świadczenia, określonego w art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji dobrowolnie, Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zobligowany jest, na podstawie art. 21 § 3 o.p. w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji określić zobowiązanie do zapłaty tej kwoty w drodze decyzji. Decyzja ta nie jest decyzją uznaniową. Ustawodawca nie pozostawia bowiem organowi wyboru co do możliwości określenia zobowiązania, a jednoznacznie, poprzez użycie w art. 21 § 3 o.p. zwrotu "określa" nakazuje wydanie decyzji w przypadku stwierdzenia okoliczności, opisanych w hipotezie art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji. Nie ma zatem znaczenia przyczyna niezgodnego z prawem wydatkowania środków(w tym wina pracodawcy) i szybkość zwrotu środków na rachunek zfron. Zwrot tych środków na rachunek jest zresztą obowiązkiem pracodawcy, wynikającym z art. 33 ust.4a pkt 1 ustawy o rehabilitacji.

15 Przypomnieć należy, że pracodawca prowadzący zakład pracy chronionej zwolniony jest z podatków, wymienionych w art. 31 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Kwoty stanowiące równowartość tych podatków zasilają (w określonej ustawą proporcji) zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Środki tego funduszu są zatem w istocie środkami publicznymi, którymi wprawdzie pracodawca może dysponować, jednakże wyłącznie na cele wskazane w ustawie o rehabilitacji. Pochodzenie środków przekazywanych na zfron musi być uwzględnione przy wykładni art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji.

16 6.3. Odnosząc się do zarzutu nieproporcjonalności sankcji, określonej w art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji i niezgodności tej sankcji z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, należy stwierdzić, że kwestia była już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W przywołanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyroku z 21 marca 2006 r., sygn. akt K 13/05 (opubl. w OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 31, Dz.U. z 2006 r., Nr 49,poz. 359) Trybunał stwierdził, że art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji jest zgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że art. 33 ust. 1 ustawy o rehabilitacji nakłada na pracodawcę, korzystającego ze środków publicznych, obowiązki mające na celu ochronę zatrudnianych przez niego osób niepełnosprawnych. Wprowadzenie w art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy sankcji niewykonania tych obowiązków jest w pełni zasadne, jeśli zważyć cele, dla których tworzy się fundusz rehabilitacji oraz fakt, że fundusz ten powstaje w znacznej mierze ze środków publicznych. Sankcja ta, zdaniem Trybunału, nie jest dotkliwa. Przewidziana w art. 33 ust. 4a pkt 1 ustawy restytucja do zakładowego funduszu rehabilitacji 100% sum wydatkowanych wbrew przepisom oczywiście nie może być traktowana jako sankcja; z punktu widzenia pracodawcy następuje po prostu zwrot tego, co pobrał z funduszu zakładowego. Natomiast obowiązek wpłaty 30% tychże sum na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, chociaż obciąża finansowo pracodawcę (jego przedsiębiorstwo), nie jest wygórowany, zwłaszcza jeśli uwzględni się niezwykle szeroki wachlarz wydatków, które mogą być finansowane z funduszu. Wprowadzenie tego obowiązku ma znaczenie przede wszystkim prewencyjne, a nie represyjne i ma na celu zmobilizowanie prowadzących zakłady pracy chronionej do rzetelnego wykonywania obowiązków, które przyjmują na siebie wraz z podjęciem decyzji o korzystaniu ze środków publicznych na określony cel. W demokratycznym państwie prawnym wydatkowanie środków publicznych, niezależnie od tego, kto nimi dysponuje, powinno być poddane surowej dyscyplinie. Jeśli chodzi o wydatkowanie środków budżetowych, odpowiednie reguły oraz sankcje, także karne, ich przekroczenia, unormowane są w ustawie o finansach publicznych. Natomiast wydatkowanie pieniędzy publicznych przez jednostki pozabudżetowe musi być reglamentowane przez odpowiednie przepisy zawarte w aktach prawnych przewidujących przekazanie zadań publicznych i środków na ich realizację. Zdaniem Trybunału, kwestionowany art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji jest przepisem dyscyplinującym pracodawcę do należytego wypełniania obowiązków wynikających z faktu dysponowania środkami publicznymi na wskazane cele. Tym samym art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy nie narusza zasady proporcjonalności. Wprowadzenie pewnej dolegliwości finansowej wobec pracodawców, którzy niezgodnie z prawem wydatkują środki funduszu rehabilitacji, mieści się w granicach marginesu swobody ustawodawcy, decydującego nie tylko o merytorycznym kształcie określonej instytucji prawnej, w tym przypadku - wsparcia środkami publicznymi zakładów pracy chronionej, ale także o mechanizmach, które zagwarantują skuteczność i prawidłową realizację przyjętego rozwiązania prawnego.

17 6.4. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

18 6.5. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 209, art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a i pkt 2 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).