Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r., II FSK 2655/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r., II FSK 2655/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Grzegorz Krzymień, Sędzia NSA del. Jan Grzęda (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. F. i M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt I SA/Gl 767/10 w sprawie ze skargi M. F. i M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności łącznego zobowiązania pieniężnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 30 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. i M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego.

3 Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 26 lipca 2007 r., którą m.in. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 24 stycznia 2000 r. Nr [...].

4 Odnosząc się do odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze przypomniało, że stwierdzenie nieważności jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym, służącą weryfikacji decyzji ostatecznych, które dotknięte są "poważnymi wadami". W ocenie organu odwoławczego tego rodzaju przypadek nie wystąpił w rozpatrywanej sprawie. Organ zwrócił bowiem uwagę, że "nakazem płatniczym łącznego zobowiązania pieniężnego obciążono pana M. F. – Z. D. T. podatkiem od nieruchomości za budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budynki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, budowle i grunty związane z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz pozostałe w łącznej wysokości 71.716 zł", powołując w podstawie prawnej nakazu – oprócz ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) – zwanej dalej "u.o.p.l.", oraz uchwały Rady Gminy Psary z dnia 14 grudnia 1999 r. Nrf XII/111/99 w sprawie ustalenia wysokości stawek podatku od nieruchomości, stawek podatku od posiadania psów oraz opłat lokalnych – także rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego (Dz. U. Nr 105, poz. 1200). Ten ostatni akt przywołano niewątpliwie nieprawidłowo, jednak uchybienie to nie może być uznane za rażące.

5 Podobnie Kolegium oceniło zarzut odwołania, podnoszący, że sporny nakaz doręczono jedynie M. F., a co za tym idzie, że termin do wniesienia odwołania od tego nakazu upłynął tylko w stosunku do jego osoby. Stwierdziło, że przez doręczenie decyzji rozumie się doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji.

6 Za pozbawiony podstaw prawnych Kolegium uznało zarzut, jakoby kierowało się zamiarem osłaniania poczynań niekompetentnych pracowników Gminy P. i ochrony interesu fiskalnego tej gminy.

7 W skardze na decyzję z dnia 19 grudnia 2007 r. M. i M. F. zwrócili uwagę, że w podstawie prawnej nakazu z dnia 24 stycznia 2000 r. wymieniono przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego, mimo iż nie dotyczył on podatku rolnego, lecz jedynie podatku od nieruchomości. Następnie zaznaczyli, że wspomniany nakaz był skierowany tylko do M. F., prowadzącego na nieruchomości działalność gospodarczą, i doręczony wyłącznie jemu, chociaż właścicielem tej nieruchomości była także skarżąca, mająca inny niż skarżący adres zamieszkania. M. F. została w nakazie całkowicie pominięta jako strona postępowania podatkowego i w konsekwencji "pozbawiona (...) możliwości wniesienia odwołania. W konsekwencji, nakaz zapłaty z dnia 24 stycznia 2000 r. nie uzyskał przymiotu ostateczności w rozumieniu art. 128 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) – zwanej dalej "O.p.", a co za tym idzie przewidziany w art. 249 § 1 O.p. termin umożliwiający stwierdzenie nieważności nie tylko nie upłynął, jak utrzymuje organ, lecz nawet nie rozpoczął biegu.

8 Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że treść art. 247 § 1 pkt 3 O.p. dowodzi, że przesłanki stwierdzenia nieważności nie stanowi jakiekolwiek naruszenie prawa, lecz uchybienie większej wagi czy też–jak ujął to organ –o charakterze kwalifikowanym. Chodzi mianowicie o oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, zachodzącą w przypadku, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawa, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Uchybieniem takim nie jest fakt, że w podstawie prawnej tej decyzji przywołano rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego. Wskazanie tej podstawy, a także nadanie decyzji formy nakazu płatniczego, nie znajdowało uzasadnienia prawnego, nieprawidłowość ta nie może jednak być postrzegana jako rażące naruszenie prawa. W podstawie prawnej wskazane zostały także przepisy, które miały zastosowanie w analizowanym stanie faktycznym, tj. ustawa o podatkach i opłatach lokalnych oraz uchwała rady gminy w sprawie stawek podatku od nieruchomości, ponadto – co nader istotne – przedmiot i wysokość zobowiązania podatkowego zostały określone prawidłowo.

9 Nie stanowi też rażącego naruszenia prawa fakt, że decyzja z dnia 24 stycznia 2000 r. została skierowana tylko do jednego podatnika, mimo iż w świetle ustawy o podatkach i opłatach lokalnych obowiązek podatkowy ciążył na obydwu podatnikach będących małżonkami. Może ona bowiem być rozpatrywana w innym trybie nadzwyczajnym, a mianowicie w zakresie dotyczącym ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 5 O.p.

10 Chybione są zarzuty kwestionujące ostateczność decyzji z dnia 24 stycznia 2000 r. z powyższego powodu, tj. z uwagi na pominięcie w jej treści skarżącej i niedoręczenie rozstrzygnięcia tej osobie. Argumentacja ta stoi w sprzeczności ze stanowiskiem skarżących, którzy domagają się stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. Zgodnie z art. 247 § 1 O.p. stwierdzenie nieważności może odnosić się tylko do decyzji ostatecznej, wobec czego ostateczność decyzji stanowi w istocie niezbędny warunek zastosowania tej instytucji.

11 Decyzja z dnia 24 stycznia 2000 r. została wydana i doręczona skarżącemu, któremu miał status strony postępowania, i wobec bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania stała się ona ostateczna.

12 Sąd wskazał równocześnie, że z uwagi natreść art. 247 § 2 O.p. organ podatkowy zobowiązany był odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wydanie decyzji w tej sprawie nastąpiłoby po upływie terminów przewidzianych w art. 68 O.p. lub w art. 70 O.p., tj. terminów przedawnienia zobowiązań podatkowych.

13 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

14 1. Prawa materialnego, poprzez :

15 a) błędną wykładnię art. 2 ust. 3 i art. 6 ust. 7 u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym do 2002 r. jakoby fakt w sprawie bezsporny:

16 * wydania przez organ podatkowy I instancji nieprawidłowej decyzji ustalającej wymiar podatku od nieruchomości za 2000 r., w formie nakazu płatniczego w miejsce zwykłej decyzji wymiarowej skierowanej i doręczonej obojgu skarżącym -faktycznym właścicielom opodatkowanej nieruchomości;

17 * doręczenia cyt. decyzji wymiarowej tylko nieistniejącemu już wówczas podmiotowi gospodarczemu oraz przedsiębiorcy i zarazem jednemu ze współwłaścicieli opodatkowanej nieruchomości, a nie skierowanie takiej decyzji i jej doręczenie przez organ podatkowy drugiemu współwłaścicielowi M. F. na jej adres zamieszkania, nie stanowiło rzekomo rażącego naruszenia prawa podatkowego - i mimo tego czyniło tę decyzje ostateczną;

18 b) nieprawidłową ocenę, że w świetle:

19 - art.2 ust. 3 u.p.o.l. w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi współwłasność małżonków, to organ podatkowy jakoby nie ma obowiązku doręczania każdemu z nich odrębnie decyzji ustalającej wymiar podatku od nieruchomości, i to bez względu na to czy zamieszkują razem, czy też osobno i posiadają różne adresy do doręczeń;

20 - art. 21 § 1 O.p. pomimo doręczenia cyt. nakazu płatniczego jako decyzji ustalającej wymiar podatku od nieruchomości za 2000 r. tylko jednemu z obojga podatników, na których wg. ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ciążył obowiązek podatkowy, to zobowiązanie podatkowe w pełnym wymiarze ustalonym przedmiotowym nakazem, powstało w całości w stosunku do tego z podatników, któremu nakaz został doręczony;

21 c) błędne uznanie, że w sytuacji, gdy przedmiotem opodatkowania jest wyłączniesama nieruchomość, nie jest natomiast wraz nią ani gospodarstwo rolne ani las,to ustalenie wymiaru podatku od nieruchomości przez organ podatkowy w formie Nakazu płatniczego, wydanego na podstawie rozporządzenia Ministra

22 Finansów w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego nie stanowiło rażącego naruszenia prawa;

23 d) bezzasadne przerzucanie na podatników pełnej odpowiedzialności za upływ terminów, o których mowa w art. 249 i art. 256 O.p., do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego w świetle prawa nakazu płatniczego pomimo że ustalony na podstawie akt sprawy stan faktyczny dowodzi, iż upływ ten nastąpił właśnie z wyłącznej winy SKO w K.;

24 e) niedopełnienie przez SKO w K. w stosownym czasie z urzędu powinności uchylenia lub stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji wymiarowej w przedmiocie podatku od nieruchomości w celu wyeliminowania go z obrotu prawnego oraz zastąpienia prawidłową decyzją.

25 2. Przepisów postępowania, a w szczególności art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez uchylenie się przez Sąd I-ej instancji od podjęcia środków określonych w tym przepisie, a zmierzających do cyt.: "...usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia."

26 Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

27 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej bowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach odpowiada prawu i dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

30 W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy kwestii nieważności decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego.

31 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie wystąpiło.

32 Analiza zarzutów skargi kasacyjnej w tej sprawie daje podstawę do stwierdzenia, że pełnomocnik skarżących wskazując przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych tj. art. 2 ust. 3 i art. 6 ust. 7 tejże ustawy, domagał się aby w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Sąd dokonał oceny zasadności i skuteczności zastosowania tych przepisów w zakresie ustalenia wysokości i charakteru zobowiązania podatkowego.

33 Stanowisko WSA w Gliwicach nie budzi żadnych wątpliwości co do ustalenia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma stosunkowo ograniczony charakter, sprowadzający się do ustalenia, czy decyzje, których dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności obarczone są wadami wskazanymi enumeratywnie w art. 247 § 1 O.p.

34 Skarżący wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 135 P.p.s.a. podnieśli, że Sąd ten uchylił się od uznania naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ten wątek nie został rozwinięty i należycie uzasadniony. Brak jest zatem możliwości właściwej oceny tego zarzutu.

35 Formułując taki zarzut, skarżący powinien wykazać, że doszło do naruszenia prawa a następnie, że naruszenie to było takie, iż niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy było uchylenie – poza decyzją zaskarżoną – także poprzedzającej ją decyzję. Artykuł 135 P.p.s.a. stwarza sądowi administracyjnemu możliwość eliminacji naruszenia prawa co do aktów administracyjnych innych niż te bezpośrednio wskazane w skardze. Prowadzi to do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy. Pełnomocnik skarżących nie wykazał ani tego, że w tej sprawie należało z takiej możliwości skorzystać, a tym bardziej jakie to akty miałyby stanowić przedmiot przewidzianego w art. 135 P.p.s.a. działania sądu oraz na czym działanie takie miałoby polegać. Toteż zarzut ten należało uznać za oczywiście bezzasadny.

36 Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma na celu ewentualną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych w pierwszym rzędzie wadami materialnoprawnymi, czyli takimi, które powodują nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Przesłanki dotyczące dopuszczalności stwierdzenia nieważności wymienione są wyczerpująco w art. 247 § 1 O.p. – co wskazano wyżej.

37 Zgodnie z punktem 3 paragrafu 1 tego przepisu – na który powołują się skarżący – stwierdzenie nieważności decyzji następuje gdy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Naruszenie takie występuje wówczas gdy istota załatwienia sprawy stanowi zaprzeczenie treści obowiązującej regulacji prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki –Ordynacja podatkowa Komentarz 2006, O.F. Unimex, str. 909 – Wrocław 2006 r.).

38 W świetle powyższego organ podatkowy niewątpliwie dopuścił się naruszenia prawa wydając nakaz płatniczy łącznego zobowiązania pieniężnego. Brak jest jednak podstaw aby to naruszenie uznać za rażące – i tak słusznie ocenił to Sąd I instancji. W komparycji nakazu płatniczego organ podatkowy powołał przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, stosowną uchwałę Rady Gminy co do wysokości stawek podatku od nieruchomości. W treści decyzji prawidłowo określono przedmiot i wysokość zobowiązania podatkowego. Zatem istota załatwienia sprawy nie stanowi zaprzeczenia treści obowiązującej w zakresie podatku od nieruchomości regulacji prawnej.

39 Skarżącemu M. F. doręczono decyzje pod wskazany przez niego adres. Skarżący nie skorzystał z możliwości podważenia tej decyzji w postępowaniu "zwykłym". Nie doręczenie decyzji skarżącej M. F. nie może w tej sprawie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak udziału strony w postępowaniu to zgodnie z art. 240 § 1 pkt 4 O.p. podstawa do wznowienia postępowania w stosunku do tej strony o ile spełniony zostanie wymóg z art. 241 § 2 pkt 1 O.p.

40 Słusznie Sąd I instancji podniósł brak konsekwencji skarżących – bo albo decyzja jest ostateczna i można domagać się stwierdzenia jej nieważności (wznowienia postępowania) albo decyzja nie jest ostateczna i wówczas brak jest możliwości zastosowania środka nadzwyczajnego – czego domagają się skarżący.

41 Chybiony jest także zarzut dotyczący bezzasadnego obarczenia skarżących skutkiem upływu terminów z art. 249 i art. 256 O.p. Skarżący, któremu doręczona została decyzja miał możliwość reagowania na jej wadliwość w odwołaniu nie tracąc żadnych terminów. Skarżący poza formalnymi zarzutami w tej sprawie nie wskazał nigdzie błędów co do zasadności żądania zapłaty podatku i jego wysokości. A jak wskazano wyżej w tym zakresie organy prawidłowo podały przedmiot i wysokość zobowiązania. Forma przekazania żądania nie miała jednak tak istotnego znaczenia ani nie zawierała takich błędów, które uzasadniały stwierdzenie nieważności.

42 Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.