Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r., II FSK 2224/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r., II FSK 2224/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Jerzy Płusa, Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Jo. W. i Ja. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Łd 1499/13 w sprawie ze skargi Jo. W. i Ja. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2006 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Jo. W. i Ja. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Łd 1499/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Jo. W. i Ja. W. (dalej jako "skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 listopada 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2006 r.

3 2. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez sąd pierwszej instancji wynika, że pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 19 stycznia 2006 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości położonej w L. przy ul. D. [...], wymienionej w zawiadomieniu o zajęciu prawa majątkowego, stanowiącego wynagrodzenie za pracę, jako skierowanej do podmiotów nie będących stroną w sprawie.

4 Następnie w dniu 16 września 2013 r. skarżący cofnęli powyższy wniosek wskazując, iż złożyli przeciwko Prezydentowi powództwo przeciwegzekucyjne do Sądu Okręgowego w L..

5 W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 18 października 2013 r. umorzyło postępowanie w niniejszej sprawie. W ocenie organu, z uwagi na cofnięcie przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji należało zastosować w sprawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.).

6 Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 listopada 2013 r. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie.

7 3. W skierowanej do WSA w Łodzi skardze strona zarzuciła zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej rażące naruszenie prawa i wniosła o stwierdzenie ich nieważności w całości.

8 4. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa. Jak wskazano w uzasadnieniu, zgodnie z art. 248 § 1 Ordynacji podatkowej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. W rozpatrywanej sprawie to skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, są gospodarzami niniejszego postępowania, a zatem to od ich woli zależało, czy postępowanie będzie prowadzone i zakończy się wydaniem przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia, czy też odstąpią od jego prowadzenia. Przed rozpoznaniem przez organ przedmiotowego wniosku, skarżący cofnęli pismo wszczynające postępowanie. Zgodnie natomiast z treścią art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego. W ocenie sądu pierwszej instancji organ podatkowy z uwagi na cofnięcie wniosku winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W ustalonym, bezspornym stanie faktycznym, wydano zatem właściwą decyzję. Odmienna byłaby sytuacja, gdyby postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji wszczęte zostało z urzędu. Organ byłby wówczas zobligowany do wszczęcia postępowania, poprzez doręczenie stronom postanowienia w tym zakresie (art. 165 § 2 i 4 Ordynacji podatkowej). To z kolei dawałoby organowi podstawę do badania z urzędu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o treść art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Konsekwencją badania wskazanych przesłanek byłoby wydanie przez organ decyzji merytorycznej, tzn. stwierdzającej nieważność lub odmawiającej stwierdzenia nieważności, a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie, powoduje cofnięcie sytuacji procesowej do chwili, gdy wniosku nie było. Oznacza to, że przedmiotową sytuację organ winien traktować jako taką, w której brak jest wniosku strony o wszczęcie postępowania, a sam nie wszczął postępowania z urzędu.

9 5. Od powyższego orzeczenia skarżący wnieśli skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenia nieważności decyzji SKO wydanych w pierwszej i drugiej instancji, uwzględniając, że celem niewyjaśnienia przesłanki zastosowania art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej jest utrzymanie stanu naruszającego prawa skarżących wynikające z art. 38 i art. 40 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, co rażąco narusza prawo (art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej), a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

10 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") w zw. z art. 120, art. 121 § 1 i 2, art. 122, art. 124, art. 201 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, jeśli wskazanie jako przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej cofnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w podatku od nieruchomości za 2006 r., zatem okoliczności, która mogłaby być podstawą umorzenia postępowania na podstawie art. 208 § 2 Ordynacji podatkowej, jest sprzecznością między rozstrzygnięciem decyzji zaskarżonej oraz decyzji wydanej w pierwszej instancji, a ich uzasadnieniem;

11 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli wskazanie jako przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej cofnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w podatku od nieruchomości za 2006 r., zatem okoliczności, która mogłaby być podstawą umorzenia postępowania na podstawie art. 208 § 2 Ordynacji podatkowej, nie jest sprzecznością między uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji zaskarżonej oraz decyzji wydanej w pierwszej instancji, a jest wadliwością ich uzasadnienia;

12 3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż skutkiem niewyjaśnienia zastosowania art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej jest utrzymywanie stanu naruszającego prawa skarżących chronione art. 38 i art. 40 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, co rażąco narusza prawo (art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej).

13 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

14 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

15 Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

16 6.1. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym jest przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.

17 Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza bowiem prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 609/14; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1060/14; publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej w skrócie "CBOSA").

18 Dla prawidłowego rozważenia zasadności zarzutów wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wyjaśnić również należy, że (wskazywany przez autora środka odwoławczego) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem zatem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

19 6.2. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte zostało na wniosek skarżących. Nie jest również kwestionowane, że strona przed zakończeniem postępowania wniosek cofnęła. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej to czy organ w tej sytuacji wydał decyzję o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony na podstawie art. 208 § 1 czy § 2 Ordynacji podatkowej nie ma wpływu na wynik sprawy.

20 Co do zasady postępowanie jest wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia sprawy podatkowej co do jej istoty. Jest to cel zasadniczy postępowania, prowadzący do konkretyzacji przepisów prawa podatkowego w granicach wyznaczonych przedmiotem sprawy. Przeszkody, które mają charakter przejściowy prowadzą do zawieszenia postępowania, a powodujące definitywne zahamowanie czynności procesowych, stanowią o konieczności zakończenia postępowania bez zrealizowania jego zasadniczego celu. Umorzenie postępowania, kończąc bieg sprawy i czynności postępowania w niej prowadzonych, zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron postępowania. W rozumieniu przepisu art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej jest to "inny sposób" zakończenia postępowania, stanowiący alternatywę jej załatwienia co do istoty. Umorzenie postępowania polega na tym, że postępowanie zostaje w danej instancji zakończone, jednak bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

21 6.3. Zgodnie z art. 208 Ordynacji podatkowej umorzenie postępowania ma charakter obligatoryjny (§ 1) albo fakultatywny (§ 2). Stosownie do art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej obligatoryjną przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ podatkowy stwierdzi w sposób oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Chodzi tu o każdą (jakąkolwiek) przyczynę powodującą brak jednego z elementów stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość może powstać zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i po jego wszczęciu. Bowiem moment powstania tej przesłanki nie ma znaczenia, z uwagi na nakaz wynikający z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej. Jeżeli wystąpi bezprzedmiotowość, organ podatkowy musi umorzyć postępowanie. Decyzja taka ma wszelkie znamiona tzw. decyzji związanej (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II GSK 1786/14, publik. CBOSA).

22 O innych przesłankach umorzenia postępowania podatkowego stanowi art. 208 § 2 Ordynacji podatkowej. Organ podatkowy może bowiem umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi publicznemu (umorzenie fakultatywne).

23 6.4. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie kwestionują okoliczności cofnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje jedynie podstawę umorzenia postępowania, tj. zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie § 1, a nie § 2 art. 208 Ordynacji podatkowej, nie wykazując jednocześnie istnienia przeszkód do umorzenia postępowania, o których mowa w art. 208 § 2 Ordynacji podatkowej (sprzeciw innych stron, zagrożenie dla interesu publicznego).

24 W kontekście uwag zawartych w części 6.1. uzasadnienia uznać zatem należy, że zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone numerem 1 i 3 nie zasługują na uwzględnienie z dwóch względów. Po pierwsze bowiem autor skargi kasacyjnej nie wykazał tzw. wpływu na wynik sprawy, do czego był zobligowany w niniejszej sprawie niejako podwójnie: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano, że "rozstrzygnięcia decyzji oraz sentencja zaskarżonego wyroku są zgodne z prawem".

25 6.5. Za niezasadny uznać także należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej szczegółowe wyjaśnienie. Wskazany przepis nie daje natomiast możliwości, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, polemiki z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze wskazanej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 518/05, publik. CBOSA).

26 6.6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

27 O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił bowiem w części od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania ze względu na jednorodny charakter jedenastu rozpoznanych łącznie spraw.