Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r., II FSK 1815/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r., II FSK 1815/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska – Nowacka, Sędziowie: NSA Małgorzata Wolf - Mendecka, WSA (del.) Grażyna Nasierowska (spr.), Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Rz 37/09 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 26 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2008 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 14 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Rz 37/09, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 26 listopada 2008 r. w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2008 r.

3 Za podstawę opodatkowania organy podatkowe przyjęły grunty rolne o pow. 0,0801 ha fizycznych, opodatkowane według stawki 180 zł za 1 ha oraz grunty pozostałe o pow. 100 m2, opodatkowane według stawki wynoszącej 0,18 zł za m2. Wyliczony od wspomnianej podstawy opodatkowania podatek rolny wyniósł 14 zł, zaś podatek od nieruchomości 18 zł. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy organy podatkowe ustaliły natomiast na podstawie danych za 2003 r., zawartych w ewidencji gruntów oraz budynków. Podkreśliły wiążący charakter tych danych (będących dokumentem urzędowym) na gruncie postępowania podatkowego, co wynika z art. 21 oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027, ze zm., zwanej dalej w skrócie: "p.g.k.").

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyniku sądowej kontroli objętej skargą decyzji, uznał, że nie narusza ona prawa. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd przypomniał, że nie wydaje się postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawach, w których - tak jak w niniejszej sprawie - wysokość zobowiązania ustalana jest corocznie i w których nie zmienił się stan faktyczny. W sprawach tych nie wyznacza się również terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Sąd przypomniał także, że wymiaru w podatku rolnym i podatku od nieruchomości dokonuje się w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane zamieszczone w tej ewidencji mają dla organów podatkowych charakter wiążący do tego stopnia, że nie mogą one czynić własnych ustaleń, które byłyby z nimi sprzeczne. Tym samym nie można organom podatkowym zarzucać naruszenia art. 180 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "O.p.". Odnosząc się do kwestii modernizacji ewidencji gruntów Sąd pierwszej instancji zauważył, że na dzień wydania decyzji organu odwoławczego, tj. 26 listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiadało informacji o jakichkolwiek zmianach w ewidencji gruntów, które mogłyby mieć wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego. Także skarżąca nie określiła, na czym konkretnie te zmiany polegały, nie wskazała nadto wpływu tych zmian na zobowiązanie podatkowe. W aktach sprawy brak jest informacji o złożonych przez nią deklaracjach, dotyczących zmian stanu faktycznego. Z tych względów Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek dowodowy skarżącej o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci akt sprawy modernizacji ewidencji gruntów wsi K.

5 Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r., nr 121, poz. 844 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "u.p.o.l."), poprzez ustalenie terminu płatności całej kwoty podatku od nieruchomości w terminie płatności ostatniej raty. Skoro bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w dniu 26 listopada, natomiast decyzja organu pierwszej instancji 15 września, to nie było możliwe ustalenie wcześniejszych terminów płatności, odpowiadających ustawowym terminom płatności poszczególnych rat, tj. 15 marca, 15 maja, 15 września i 15 listopada. Poza tym ustalenie terminów płatności poszczególnych rat, w terminach ustawowych po ich upływie, naruszałoby interes prawny podatnika, narażając go na konieczność zapłaty odsetek od powstałych w ten sposób zaległości podatkowych.

6 Sąd nie podzielił ponadto poglądu skarżącego o wadliwości uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji i niezastosowaniu się przez ten organ do wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 sierpnia 2008 r. Uzasadnienie to zawiera bowiem wskazanie faktów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, wraz z podaniem źródła tych informacji oraz wskazuje przepisy, stanowiące jego podstawę. Przepisy te, w zestawieniu ze stanem faktycznym nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych, które wymagałyby ich szczegółowego wyjaśnienia.

7 W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi, mimo że w trakcie postępowania przed organami obu instancji doszło do naruszenia przepisów O.p., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

8 a) art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p., poprzez błędną jego wykładnię przez Sąd I instancji i uznanie, że decyzja Wójta Gminy K. z 15 września 2008 r. spełnia wymagania co do elementów uzasadnienia (faktycznego i prawnego) i odpowiada tym przepisom i prawu, a w rzeczywistości decyzja ta wymagań powyższych nie spełnia (nie zawiera prawie żadnego uzasadnienia faktycznego – co najmniej jest ono niewystarczające, zaś uzasadnienie prawne jest zbyt ogólne i lakoniczne bez interpretacji przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego w sprawie podatkowej),

9 b) art. 233 § 1 pkt 1 oraz art. 233 § 1 pkt 2 lit. a i § 2 O.p., ponieważ organ odwoławczy zamiast uchylić w całości decyzję Wójta Gminy K. i orzec co do istoty sprawy bądź też przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, utrzymał tę decyzję w mocy.

10 Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 O.p. poprzez niedopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów, a mianowicie z akt sprawy modernizacji ewidencji gruntów wsi K. znajdujących się w Starostwie Powiatowym w R., z których mogły wynikać od dnia 1 listopada 2008 r. zmiany danych ewidencyjnych wpływających na wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za 2008 r. (czyli za dwa ostatnie miesiące 2008 r.). Skarżąca zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i w tym zakresie wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie i uwzględnienie skargi. Wniosła nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło stanowiska co do skargi kasacyjnej.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

14 Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd administracyjny ma obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia wówczas, gdy stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania istotne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy (gdyby ich nie było, zapadłoby inne rozstrzygnięcie, por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2010 r., I FSK 484/09, opubl. w Lex pod nr 594005; z 26 czerwca 2008 r., II FSK 563/07, opubl. w Lex pod nr 485300; z 30 listopada 2004 r., GSK 967/04, opubl. w Lex pod nr 184001).

15 W ocenie strony skarżącej do istotnego naruszenia przepisów postępowania doszło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji poprzez sporządzenie uzasadnienia nie odpowiadającego wymogom wskazanym w art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p. Zarzutu tego nie można podzielić. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawierało, na co wskazał również Sąd pierwszej instancji, wszystkie elementy wymagane prawem. Na jego podstawie można było ustalić zarówno podmiot, jak i przedmiot i podstawę opodatkowania oraz sposób obliczenia należnego zobowiązania. Wskazano także podstawę prawną rozstrzygnięcia. Pozwoliło ono na ustalenie motywów, jakimi organ kierował się wydając decyzję określonej treści. Lakoniczność ustaleń oraz wyjaśnienia podstawy prawnej uzasadniała zgodność tych ustaleń z udzieloną przez podatnika informacją (o której mowa w art. 6 ust. 6 u.p.o.l.) oraz nieistnienie jakichkolwiek sprzeczności w zebranym materiale dowodowym czy też sporu co do wykładni i stosowania przepisów prawa, wymagającego szerszej argumentacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2010 r., I FSK 1877/08, opubl. w Lex pod nr 593743). Trudno stawiać organowi wymóg polemizowania z zarzutami, których strona nie postawiła lub wyjaśniania wątpliwości co do treści prawa, gdy takie nie występują. Brak potrzeby szerszego uzasadnienia potwierdza zresztą treść zarzutów, jakie strona stawia temu uzasadnieniu. Są one bardzo ogólnikowe. Nie wynika z nich, w stosunku do jakich konkretnie dowodów organ się nie wypowiedział, wykładni jakiego przepisu prawa nie dokonał, do jakich zarzutów strony się nie odniósł, tym samym na ich podstawie nie sposób konkretnie wskazać, czego w ocenie strony skarżącej w uzasadnieniu tym brakuje. Ogólnikowość tych zarzutów nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia, że ewentualna wadliwość uzasadnienia mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że odnosi się ona do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nie było zatem podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji środka wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

16 Nie było także podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na naruszenie art. 233 § 1 pkt 1 i art. 233 § 2 O.p. Strona wywodzi, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia, zaś zakres braków postępowania dowodowego był tak znaczny, że wymagał przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części.

17 Zasadą w postępowaniu podatkowym jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Uchylenie decyzji na podstawie art. 233 § 2 O.p. jest wyjątkiem od tej zasady i jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego bądź gdy postępowanie to jest niewystarczające i ustalenia wymaga większość faktów mających znaczenie dla zakończenia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2009 r., II FSK 455/08, opubl. w Lex pod nr 524596; z 5 listopada 2008 r., II FSK 1053/07, opubl. w Lex pod nr 531082; z 7 kwietnia 2009 r., I GSK 793/08, opubl. w Lex pod nr 541955). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej trudno wywieść, jakie fakty prawnie znaczące nie zostały wyjaśnione w postępowaniu podatkowym przez organ pierwszej instancji. Nie jest też prawdziwe twierdzenie skarżącej, że w sprawie nie podjęto w ogóle postępowania dowodowego. Dowodami w tej sprawie (w rozumieniu art. 180 § 1 i art. 181 O.p.) były: informacja podatkowa i wypis z ewidencji gruntów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuca wprawdzie Sądowi pierwszej instancji, że nie zauważył naruszenia przez organy podatkowe art. 122 i art. 187 § 1 O.p., jednak i w tym zakresie formułuje jedynie ogólnikowe zarzuty, bez podania konkretnych faktów, których w postępowaniu nie ustalono, choć konieczność dokonania tych ustaleń wynikała z treści normy, jaka miała mieć zastosowanie w sprawie. Jak zresztą wskazano wyżej, z uzasadnienia decyzji (także organu pierwszej instancji) wynika, że wyjaśniono wszystkie okoliczności niezbędne do załatwienia sprawy.

18 Z tych względów zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 oraz art. 233 § 1 pkt 1 i art. 233 § 2 O.p. uznać należało za nietrafny.

19 Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także obrazy art. 106 § 3 p.p.s.a. Powołany przepis daje wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W judykaturze przyjmuje się, że dowód taki służyć ma realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego, jakim jest kontrola działania administracji publicznej. Nie można za jego pomocą zwalczać ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2010 r., I FSK 693/09, opubl. w Lex pod nr 594168; z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, opubl. w Lex pod nr 558886). W tym przypadku strona wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z akt modernizacji ewidencji gruntów wsi K., znajdujących się u Starosty R., bowiem według niej od 1 listopada 2008 r. obowiązuje zmodernizowana ewidencja gruntów wsi K., co może spowodować istotną zmianę danych ewidencyjnych. Trafnie przyjął zatem Sąd pierwszej instancji, że dowód ten nie przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia miała bowiem ewidencja gruntów i budynków i jej treść (art. 21 p.g.k.), a nie przebieg postępowania mającego na celu jej modernizację (art. 24a p.g.k.). Ponadto z akt sprawy wynika, że organowi odwoławczemu nie był znany dowód z tych akt. Powołanie się przez stronę na nowy dowód mogłoby co najwyżej stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 240 § 1 pkt 5 O.p.). Pominięcie tego dowodu nie stanowi jednak naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2009 r., I GSK 284/09, opubl. w Lex pod nr 550347). Nie mogłoby mieć zatem wpływu na wynik postępowania. Tym samym przeprowadzenie wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodu nie służyłoby badaniu legalności decyzji.

20 Nie można także nie zauważyć, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona obowiązana jest, oprócz wykazania, że doszło do uchybienia wskazanemu przepisowi, wskazać, że było ono na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a., por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, opubl. w Lex pod nr 129933; z 26 marca 2010 r., I FSK 588/09, opubl. Lex pod nr 594073). Skarżąca w tej sprawie, powołując się na modernizację ewidencji nawet nie twierdzi, że doszło w jej wyniku do zmian charakteru spornych gruntów, mającego wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego. Także i w tym wypadku ogranicza się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, bez wskazania na konkretne fakty. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia jakiegokolwiek wpływu oddalenia wniosku dowodowego na wynik sprawy.

21 Z tych względów skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.