Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2017 r., II FSK 1616/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2017 r., II FSK 1616/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Tomasz Kolanowski (sprawozdawca), Sędziowie Jacek Niedzielski, Małgorzata Wolf- Kalamala, Protokolant, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 19/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 października 2016 r. nr (...) w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 marca 2017 r., I SA/Sz 19/17, oddalający skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Skarżąca, Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 24 października 2016 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od maja do grudnia 2016 r.

3 W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. W dniu 24 maja 2016 r. do Urzędu Miejskiego w D. wpłynęła deklaracja Spółki, o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której podała w części H deklaracji średnią ilość zużytej wody w ilości (...) m³ za rok 2015, ilość miesięcy (w ciągu, których będą gromadzone odpady) - oraz wysokość opłaty miesięcznej (...) zł.

4 Burmistrz Miasta D. uzyskał wypis z kartoteki obciążeń spółki prowadzonej przez M.P.G.K. Spółka z o.o. w D. (dalej MPGK), z którego wynikała ilość zużytej wody przez spółkę w roku 2015 (od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r.) – 2392 m³.

5 Burmistrz wydał 8 czerwca 2016 r. postanowienie wobec spółki o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości przy ul. (...) w D.

6 Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz wydał 26 lipca 2016 r. r. decyzję na podstawie art. 6o i 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250), dalej "u.c.p.g.", art. 23 § 1 pkt 1 i art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), dalej "o.p." oraz uchwały nr XV/114/2015 Rady Miejskiej w Darłowie z dnia 28 października 2015 r. w sprawie wyboru metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawek tych opłat oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2015 r. poz. 4662), dalej "uchwała nr XV/114/2015", w której określił spółce jako właścicielowi nieruchomości położonej w D. przy ul. (...) opłatę za okres od maja do grudnia 2016 r. w wysokości 2691 zł miesięcznie wobec rocznego zużycia wody w wysokości 2392 m³.

7 Burmistrz wskazał, że podstawą obliczenia opłaty był § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XV/114/2015, tj. w przypadku nieruchomości takich jak: hotele, pensjonaty, domy opieki, internaty oraz inne nieruchomości o podobnej funkcji opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zużytej wody za rok poprzedni z danej nieruchomości oraz stawki opłaty. Określenia opłaty dokonano w oparciu o wypis z kartoteki obciążeń spółki prowadzonej przez MPGK, z którego wynikała ilość zużytej wody przez spółkę w roku 2015 – (...) m³, a nie jak podała spółka w deklaracji – (...) m³.

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 24 października 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

9 Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił opłatę na podstawie § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XV/114/2015, gdyż § 1 ust. 2 pkt 2 powyższej uchwały nie miał zastosowania. Organ odwoławczy przyjął za podstawę definicję usług hotelarskich na podstawie art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 187, dalej "u.u.t"), gdzie usługi hotelarskie definiuje się jako krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych. Zdaniem organu odwoławczego, ośrodek wypoczynkowy spełnia wymagania powyższej definicji.

10 Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. rada gminy dokonuje w drodze uchwały wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ustala stawkę takiej opłaty, jak też stawkę opłaty za pojemniki określonej pojemności. W powyższym przypadku była to uchwała nr XV/114/2015, gdzie dla obiektów określonych w art. 6j pkt 3a u.c.p.g. wybrano metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opartą na ilości zużytej wody z danej nieruchomości. Przy określaniu powyższej opłaty, nie analizuje się przeznaczenia zużytej wody na danej nieruchomości niezamieszkałej, na której powstają odpady komunalne. Bierze się natomiast rzeczywistą ilość zużytej wody w roku poprzedzającym okres podatkowy (art. 6q u.c.p.g. stanowi, iż w sprawach dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy o.p., a uprawnienia organu podatkowego przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta). W przypadku, gdy organ poweźmie uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji właściciela nieruchomości, określa wysokość opłaty w drodze decyzji, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, co miało miejsce w powyższym przypadku.

11 Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

12 Zarzuciła organowi naruszenie art. 121, art. 122, art. 124, art. 187 § 1, art. 210 o.p., a także art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wyrażonej w nim zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i art. 217 Konstytucji w zakresie zasady władztwa podatkowego w stopniu, który istotnie wpływa na wynik sprawy.

13 Organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę oddalił.

15 Na wstępie Sąd przywołał przepisy art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6c ust. 1, art. 6h, art. 6j ust. 1 - 3, art. 6k, art. 6m ust. 1, art. 6n ust. 1, art. 6o ust. 1 – 4, art. 6q ust. 1, art. 6r ust. 1 u.c.p.g.

16 Wskazał, że Rada Miejska w Darłowie podjęła w dniu 28 października 2015 r. uchwałę nr XV/112/2015 w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, a ponadto wydała na podstawie ww. przepisów u.c.p.g. uchwałę nr XV/114/2015, która jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta, jako akt powszechnie obowiązującego prawa, obowiązuje tylko na obszarze działania organu, który je wydał, został wydawany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie i został opublikowany we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała ta do czasu utraty jej mocy wiąże organ wykonawczy danej gminy i mieszkańców, w tym osoby fizyczne i prawne. Tym samym wybór metody ustalenia przedmiotowej opłaty może być skarżony przez Spółkę jedynie w drodze skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446).

17 Zapisy uchwały nr XV/114/2015 są dla Sądu także wiążące i ich prawidłowość nie podlega badaniu w tym postępowaniu. Sąd wskazał, że z urzędu wiadomo, że uchwała nr XV/114/2015 nie została podważona przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie. Skargi na ww. uchwalę składały inne osoby niż Skarżąca, lecz zostały one odrzucone przez Sąd (postanowienia WSA w Szczecinie sygn. akt: I SA/Sz 565/16; I SA/Sz 904/16; I SA/Sz 790/16, utrzymane w mocy postanowieniem NSA, sygn. akt II FSK 3279/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

18 Sąd przytoczył treść § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 oraz § 5 uchwały nr XV/114/2015, a także § 1 uchwały Rady Miejskiej w Darłowie nr XV/118/2015 z dnia 28 października 2015 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2015 r. poz. 4682) zmienionej przez uchwałę nr XVII/137/2015 z dnia 21 grudnia 2015 r. (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2016 r. poz. 219), która również stanowi akt prawa miejscowego. Przywołał treść § 1 uchwały.

19 Następnie Sąd pierwszej instancji przypomniał, że Skarżąca prowadzi (...) położony w D. ul. (...). Jak wynika ze strony internetowej (...), jest to budynek posiadający ok. (...) miejsc noclegowych w (...).

20 Sąd podzielił stanowisko organów, że spółka świadczy usługi hotelarskie. Prawidłowo zatem w stosunku do spółki przyjęto metodę ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, jak dla następujących nieruchomości: hotele, pensjonaty, domy opieki, internaty oraz inne o podobnej funkcji na postawie z § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XV/114/2015. Spółka sama wybrała deklarację zawierającą ww. metodę. Organ nie miał podstaw do zakwestionowania wyboru ww. metody. Niezasadny był zatem zarzut skargi, że w stosunku do Spółki powinna być zastosowana inna metoda. Okoliczność, że spółka prowadzi działalność na przedmiotowej nieruchomości przez jedynie część roku, została uwzględniona przy określeniu przedmiotowej opłaty. Zakwalifikowanie nieruchomości jako obiektu hotelarskiego, mimo że działalność jest w nim prowadzona jedynie w sezonie letnim, wbrew twierdzeniom spółki, nie było błędem. W ocenie Sądu, spółka wykonuje usługi hotelarskie, zaś czas ich trwania nie ma znaczenia dla definicji tych usług. Sama spółka deklarowała prowadzenie ośrodka przez 8 miesięcy w roku, tj. od maja do grudnia (czyli w okresie nie tylko letnim).

21 W ocenie Sądu, organy prawidłowo powołały się na informację o wysokości zużycia wody przez Spółkę w roku 2015 wystawioną przez MPGK w sytuacji rozbieżności między danymi dotyczącymi zużycia wody przedstawionymi przez spółkę w deklaracji. Jak wskazała sama Spółka, dane do przedmiotowej deklaracji oparła na szacowanej przez siebie ilości zużycia wody /czyli wskazała dane przybliżone/ i dopiero w 2016 r. zamontowała podlicznik. Spółka nie podważyła informacji z MPGK i nie uzasadniła w żaden sposób swoich zastrzeżeń. Sąd wskazał, że twierdzenia spółki odnośnie zużycia wody w 2016 r. nie miały wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy, gdyż dane do obliczenia wysokości przedmiotowej opłaty związane były z zużyciem wody w 2015 r.

22 W ocenie Sądu, w sprawie organy nie naruszyły przepisów Konstytucji, gdyż działały na podstawie przepisów u.c.p.g. oraz aktów prawa miejscowego, które zostały podjęte przez właściwy organ w granicach upoważnienia ustawowego i prawidłowo ogłoszone we właściwym dzienniku urzędowym województwa.

23 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

24 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania w zakresie w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy, w szczególności: wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 187 § 1 o.p. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i podjęcie decyzji na podstawie niekompletnego i ocenionego w sposób dowolny materiału dowodowego, a tym samym na podstawie błędnych ustaleń faktycznych polegających na: błędnym uznaniu, że właściciel w sposób nieuprawniony zmniejszył zużycie wody za rok 2015, błędnym zakwalifikowaniu nieruchomości jako obiektu hotelarskiego, pomimo że działalność jest w nim prowadzona jedynie w sezonie letnim, art. 121, art. 124 o.p. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania do organów podatkowych, w szczególności przez wyliczenie opłaty w sentencji zaskarżonej decyzji w sposób niezrozumiały, art. 122 o.p. polegające na niepodjęciu przez organ wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności na niezbadaniu w jakim zakresie zużyta woda była przeznaczona na cele działalności hotelarskiej, a w jakim na działalność pozostałą, nierozstrzygnięcie rozbieżności pomiędzy oświadczeniem Spółki w deklaracji a informacją z MPGK, niezbadaniu przez organ, czy sezonowy charakter działalności hotelarskiej nie uzasadnia innej metody opłaty i art. 210 o.p. poprzez oparcie się przez organ na nieistniejącej podstawie prawnej – Uchwale Rady Miejskiej w Darłowie z 28 listopada 2015 r. oraz poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji tego, jakie fakty organ uznał za udowodnione, czy dał wiarę, czy odmówił wiarygodności oświadczeniu Spółki w zakresie zużytej wody za 2015 r. i w jaki sposób rozstrzygnięte zostały rozbieżności pomiędzy danymi uzyskanymi z MPGK, a oświadczeniem Spółki, w konsekwencji poprzez oddalenie skargi mimo wykazania, iż postępowanie organów dotknięte było wadami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie;

25 - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku ustosunkowania się do zarzutów skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia.

26 Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

28 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

29 W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12, dostępny w CBOSA).

30 Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. swoje uzasadnienie zawiera jedynie w petitum skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się brak ustosunkowania się do zarzutów skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia.

31 Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

32 Z treści art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika to, że zawiera on normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok NSA z 19 września 2017, II OSK 192/16, dostępny w CBOSA).

33 W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie przywołał argumentacji wskazującej na naruszenie powyższego przepisu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie miało ono miejsca.

34 Z kolei w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

35 Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie odpowiada wymogom zawartym w tym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w cytowanym powyżej przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także ustosunkowania się do zarzutów skargi, które pozwala na dokonanie oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia.

36 Nie jest natomiast przesłanką ustawową uzasadnienia przekonanie strony do poglądów Sądu pierwszej instancji. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać, że uzasadnienie z uwagi na swoją konstrukcję, niespełnione wymogi ustawowe nie pozwala na ocenę, czy wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy, czy też nie. To, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu.

37 Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytorycznie ustosunkował się do zarzutów Spółki. Świadczy o tym drugi zarzut skargi kasacyjnej, który w zasadzie jest powtórzeniem argumentacji Skarżącej ze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

38 W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

39 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 121, art. 122, art. 124, art. 187 § 1, art. 210 o.p. stwierdzić należy, że zawiera on wspólne dla wszystkich przepisów uzasadnienie. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny w sposób zbiorczy ustosunkuje się do zarzutu naruszenia powyższych przepisów.

40 Przede wszystkim stwierdzić należy, że pomimo powyższych zarzutów stan sprawy nie jest sporny. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że przyjęta metoda obliczenia opłaty jest "skrajnie niekorzystna". Pomija jednak, że jest to metoda dopuszczona u.c.p.g. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnego zarzutu wskazującego na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, zarzuty Skarżącej odnoszące się do niesprawiedliwego ustalenia metody obliczenia opłaty mogły być podstawą skargi na uchwałę nr XV/114/2015 w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skargi takiej Spółka nie składała.

41 Z kolei argumenty Spółki odnoszące się do szacowanego zużycia wody w 2016 r. w związku z zamontowaniem podlicznika, czy zamiaru rozpoczęcia prac budowlanych nie mogą mieć wpływu na wysokość opłaty za 2015 r.

42 Nie jest zasadne twierdzenie Spółki o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez brak odniesienia się do rozbieżności pomiędzy danymi MPGK a ilościami podanymi przez Spółkę, a także nie wskazanie faktów uznanych za udowodnione oraz przyczyn odmowy przyjęcia danych podanych przez Spółkę.

43 Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że organy prawidłowo powołały się na informację o wysokości zużycia wody przez Spółkę w roku 2015 wystawioną przez MPGK w sytuacji rozbieżności między danymi dotyczącymi zużycia wody przedstawionymi przez Spółkę w deklaracji. Jak wskazała sama Spółka, dane do przedmiotowej deklaracji oparła na szacowanej przez siebie ilości zużycia wody. Spółka nie podważyła informacji z MPGK i nie uzasadniła w żaden sposób swoich zastrzeżeń. Skoro dane z MPGK obrazują faktyczne zużycie wody w spornym okresie, to prawidłowym było wyliczenie opłaty na ich podstawie.

44 W związku z tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 121, art. 122, art. 124, art. 187 § 1, art. 210 o.p. należało uznać za bezzasadny.

45 Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.