Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 sierpnia 2016 r., I SA/Sz 790/16

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 sierpnia 2016 r., I SA/Sz 790/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Elżbieta Woźniak po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 30 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" na uchwałę Nr [....] Rady Miejskiej w [....] z dnia 28 października 2015 r. w sprawie wyboru metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawek tych opłat oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości [...] zł (słownie: [...]).

Uzasadnienie

2 Rada Miejska w [...] w dniu 28 października 2015 r. podjęła uchwałę Nr XV/114/2015 w sprawie wyboru metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawek tych opłat oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

3 W dniu 1 kwietnia 2016 r. [...] prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego ww. uchwałą. Skarżącej uchwale zarzuciła:

4 – brak podstawy prawnej do wydania § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały,

5 – naruszenie przy wydaniu uchwały zasady nie działania prawa wstecz (lex retro non agit) wynikającej z art. 2 konstytucji RP i praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych w postaci sformułowania, że podstawą ustalenia opłaty

6 za gospodarowanie odpadami będzie zużycie wody za zeszły rok;

7 – naruszenie zasad poprawnego i racjonalnego opodatkowania przy konstrukcji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od niezamieszkanych nieruchomości, na których znajdują się hotele, pensjonaty wynikającej

8 z art. 2 konstytucji RP oraz praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych (zasady demokratycznego państwa prawa);

9 – brak konsultacji społecznych przed podjęciem ww. uchwały tj. art. 5a ustawy

10 z dnia 8 marca 1993 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515

11 – zwana dalej: "u.s.g."). Zdaniem skarżącej w powyższym przypadku konsultacje należało przeprowadzić.

12 – ww. uchwała nie może dotyczyć obiektu skarżącej tj. [...] ponieważ nie jest to obiekt, w którym są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 9 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych. Obecnie w jej obiekcie świadczone są usługi medyczne zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia

13 2011 r. o działalności leczniczej w formie całodobowego zakładu rehabilitacji leczniczej.

14 W związku z powyższym wniosła o:

15 – uchylenie bądź zmianę uchwały w takim stopniu by odpowiadała ona obowiązującym przepisom prawa,

16 – o zmianę sposobu wyliczania opłaty od obiektów świadczących usługi hotelarskie na opłatę wyliczoną od ilości zadeklarowanych pojemników

17 z odpadami komunalnymi, bądź uwzględnienie przy wyliczaniu opłaty

18 na podstawie ilości zużytej wody, specyfiki niektórych obiektów i odliczenie

19 od opłaty za gospodarowanie odpadami ilości zużytej wody na działania

20 nie związane bezpośrednio z wytwarzaniem odpadów komunalnych (takie jak: prowadzenie stołówki, woda przeznaczona: na baseny, do wanien terapeutycznych),

21 – ewentualnie o objęcie obiektu mojej mocodawczym opłatą za gospodarowanie odpadami liczoną od ilości zadeklarowanych pojemników z odpadami komunalnymi. Jednocześnie wskazała, że do dnia dzisiejszego nie dostała wypowiedzenia umowy z [....] na odbiór odpadów komunalnych,

22 – o objęcie nieruchomości opłatą liczoną od zadeklarowanych pojemników

23 do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

24 Organ na mocy uchwały Nr XXIII/181/2016 Rady Miejskiej w [...] z dnia

25 20 maja 2016 r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie uwzględnił ww. wezwania.

26 [...] w piśmie z dnia 17 czerwca 2016 r. wniosła skargę

27 na uchwałę Nr XV/114/2015 Rady Miejskiej w [...] z dnia

28 28 października 2015 r. w sprawie wyboru metod ustalania opłaty

29 za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawek tych opłat oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Skarżąca wskazała,

30 że zaskarża w całości uchwałę, przytaczając – oprócz zarzutów przedstawionych

31 we wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zarzut naruszenia

32 art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

33 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 – zwanej dalej "u.s.g.") poprzez stwierdzenie

34 w uzasadnieniu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu powyższej uchwały, gdy uchwała nakłada na nią nowe zobowiązanie publicznoprawne, skarżąca została wezwana przez gminę do wypełnienia nowej deklaracji w sprawie ustalenia stawki wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, co zakończy się indywidualną decyzją w sprawie wysokości ww. opłaty.

35 W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie ww. uchwały, ewentualne stwierdzenie, że ww. uchwała nie dotyczy skarżącej.

36 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie

37 o jej oddalenie. Uzasadniając swój wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał m.in., że w postępowaniu z art. 101 u.s.g. skarżący winien wskazać konkretny przepis uchwały, który został uchwalony z naruszeniem prawa, konkretny przepis prawa, który rada gminy naruszyła oraz interes prawny wynikający z konkretnej normy prawa materialnego. Spełnienie tych trzech przesłanek pozwala

38 na rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny. Skarżąca w skardze nie sprostała powyższym wymaganiom, albowiem nie wskazała, poza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej, którego nie da się zastosować w sprawie, żadnego przepisu, który uchwała narusza ani też nie wykazała interesu prawnego wynikającego

39 z konkretnego przepisu prawa, który zostałby naruszony. Stosownie

40 do art. 8 ust. 2 Konstytucji jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Stosownie do art. 217 Konstytucji nakładanie podatków

41 i innych danin publicznych, określanie podmiotów i przedmiotów opodatkowania

42 i stawek podatkowych następuje w drodze ustawy. Ustawodawca uregulował

43 te kwestie w ustawie, co uniemożliwia bezpośrednie stosowanie Konstytucji w tej sprawie.

44 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

45 Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

46 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.

47 - zwanej dalej "p.p.s.a") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie

48 do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z za kresu administracji publicznej. W myśl art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Zgodnie

49 z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

50 Z brzmienia przytoczonych na wstępie przepisów wynika,

51 że sądem właściwym w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (uchwały) jest wojewódzki sąd administracyjny. Uchwała organu gminy może być zaskarżona

52 do sądu (po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia), o ile narusza ona interes prawny lub uprawnienie. Skargę może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie został naruszony przez uchwałę. Przy czym zauważyć należy,

53 że na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

54 NSA w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 703/09 LEX nr 552947 wskazał, że przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

55 W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Nr XV/114/2015 Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 października 2015 r. w sprawie wyboru metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawek tych opłat oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności jest aktem prawa miejscowego, wydanym przez Radę Miejską w [...] na podstawie

56 art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm. – zwanej dalej: "u.c.p.g.") oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Skarżąca zaś zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 57 § 4 p.p.s.a. przed zaskarżeniem uchwały wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

57 Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa

58 w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

59 Podkreślić należy, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy

60 i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny

61 z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

62 W ocenie sądu [...] prowadząca działalność gospodarczą

63 pod nazwą "[...] w [...] wykazała, że ma interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi, skoro jest zobligowana do wypełnienia i złożenia deklaracji w sprawie ustalenia stawki wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w związku z posiadaniem nieruchomości. Zauważyć także należy, że skarżąca nie podała na podstawie jakiego tytułu prawnego włada nieruchomością (czy jest jej właścicielem, dzierżawcą itd.), położonej na terenie gminy, co skutkuje tym, że ciążą na niej obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku, w tym ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Ponadto, ww. przepisy wymagają, oprócz wykazania interesu prawnego, wykazania naruszenia tegoż interesu przez przepisy zaskarżonej uchwały, które naruszają obowiązujące prawo, tj. konkretne przepisy prawa. Zdaniem Sądu, skarżącą nie wykazała, aby jej interes prawny został naruszony przez przepisy zaskarżonej uchwały, które byłby sprzeczne z prawem.

64 Wskazać zatem należy, że jednym z zadań gminy jest stworzenie systemu postępowania z odpadami komunalnymi. A w związku z tym gminy są zobowiązane do utrzymywania czystości i porządku w gminach, w tym w ich kompetencjach leży wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

65 a potwierdzają to obowiązujące przepisy, w tym przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej uchwały.

66 Stosownie do art. 3 ust. 1 u.c.p.g. utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,

67 na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

68 Na podstawie art. 6 c ust. 3 u.c.p.g. uchwała, o której mowa powyżej, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości,

69 w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności.

70 Stosownie do art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

71 o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Art. 6j ust. 3a stanowi, że przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2, na których są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 196 i 822), dopuszcza się aby opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa

72 w art. 6k ust. 1 pkt 1.

73 Natomiast na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat

74 na obszarze gminy.

75 Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem wprost, że w niniejszej sprawie organ posiadał nie tylko uprawnienie do wydania zaskarżonej uchwały,

76 ale przede wszystkim miał obowiązek jej wydania, co uzasadnia przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Właśnie ten przepis zobowiązuje radę gminy do wydania uchwały, której przedmiotem uchwały ma być wybór jednej z metod ustalenia opłaty

77 za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne – spośród określonych

78 w art. 6j ust. 3 oraz ust. 3a.

79 Zgodnie z art. 6r ust. 1 u.c.p.g. przedmiotowa opłata stanowi dochód gminy

80 i może być przeznaczona na cele wynikające z art. 6r ust. 2, ust. 2a, ust. 2b i 2c u.c.p.g., tj. z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

81 Treść zaskarżonej uchwały odpowiada powyższym przepisom.

82 Reasumując, wskazać należy, że obowiązkiem strony skarżącej jest takie sformułowanie skargi, aby wynikało z niej, które konkretnie przepisy uchwały skarży

83 i które przepisy tej uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie i na czym owo naruszenie polega. Wobec tego, że skarżąca nie wskazała, jakie przepisy prawa zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę, skargę należało odrzucić. Okoliczność, że wcześniej obowiązująca stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym ustalona na podstawie wcześniejszych uchwał była

84 dla strony skarżącej bardziej korzystna niż wynikająca z zaskarżonej uchwały,

85 nie stanowi podstawy do uznania, że narusza ona interes prawny skarżącej, jest

86 to bowiem okoliczność, która dotyka jedynie jej interesu faktycznego, a nie prawnego jak wymaga ustawodawca w art. 101 ust. 1 u.s.g.

87 Zdaniem sądu, skarżąca dążąc do wykazania naruszenia swojego interesu prawnego winna wykazać to naruszenie przez konkretne przepisy badanej uchwały, które naruszają jej interes prawny lub uprawnienie, które są chronione przez prawo. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach ze skargi złożonych na podstawie

88 art. 101 ust.1 u.s.g. sąd administracyjny nie działa z urzędu, lecz orzeka w granicach naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny przepis zaskarżonej uchwały, sąd może orzec o stwierdzeniu jej nieważności (co oczywiście w konkretnym przypadku może odnosić się do wszystkich przepisów uchwały). Dodać należy, że zarówno w petitum skargi jak i w jej uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnosząc skargę na ww. uchwałę Nr XV/114/2015 z dnia 28 października 2015 r., nie zgadza się tylko z postanowieniami § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały, natomiast nie kwestionowała pozostałych postanowień uchwały. Treść powyższego zapisu odpowiada treści art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust.2 2 pkt 2 u.c.p.g., zatem nie może być uznana za sprzeczną z prawem.

89 Wobec powyższego w stanie faktycznym rozpoznawanej spawy sąd badając zaskarżoną uchwałę co do jej zgodności z prawem, nie stwierdził by doszło do naruszenia przepisów prawa, a tym samym do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej.

90 Skarżąca wnosząc skargę na uchwałę w istocie zmierzała – w ocenie sądu – do uzyskania odpowiedzi na pytanie jaka stawkę powinna zastosować przy wypełnieniu deklaracji, co zdaniem sądu jest niedopuszczalne.

91 Nie jest także uzasadnione twierdzenie skarżącej co do tego, że organ

92 ww. uchwałą naruszył zasadę niedziałania prawa wstecz z uwagi na przyjęcie,

93 że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zużytej wody za rok poprzedni z danej nieruchomości. Zasada "lex retro non agit" oznacza, że ustawa nie działa wstecz (K. Burczak, A. Dębiński, M. Jońca Łacińskie sentencje

94 i powiedzenia prawnicze, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 136). Zasada nieretroakcji ma zastosowanie także (a nawet tym bardziej) do rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego, które, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, mogą mieć charakter powszechnie obowiązujący (por. P. Machnikowski (w:) Kodeks cywilny..., red. E. Gniewek, t. 1, s. 13; R. Sobolewski (w:) Kodeks cywilny..., red. K. Osajda, t. 1, s. 293; uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 25 marca 1997 r., III CZP 126/96, OSNC 1997, nr 8, poz. 97). Ustalenie przez organ wysokości opłaty na podstawie zużytej wody w roku poprzednim nie można uznać za przejaw działania prawa wstecz, gdyż w ten sposób organ nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, ani nie pozbawia jej uprawnień z mocą wsteczną. Ilość zużytej wody będzie jedynie stanowiła podstawę przy obliczaniu wysokości opłaty na przyszłość.

95 Zarzucając organowi nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych, strona skarżąca również nie wskazała jaki – jej zdaniem – został naruszony konkretny przepis prawa, którego wynikałby obowiązek przeprowadzenia takich konsultacji. Skarżąca nie wykazała również w jaki negatywny sposób okoliczność ta wpłynęła na jej sytuacje prawnomaterialną, uniemożliwiając realizację jej praw.

96 Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, skargę odrzucił, zgodnie zaś z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej całego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...] zł.