Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2019 r., II FSK 1233/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2019 r., II FSK 1233/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędzia NSA Beata Cieloch (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Piotr Przybysz, Protokolant Marek Kleszczyński, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 1240/16 w sprawie ze skargi G. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wyłączenia spod egzekucji 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) uchyla zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr [...], 3) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz G. G. kwotę 1120 (słownie: jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 I.1. Zaskarżonym wyrokiem z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1240/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z 30 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wyłączenia spod egzekucji.

3 I.2. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że Dyrektor Izby Celnej w K. postanowieniem z 29 czerwca 2016 r. wydanym na podstawie art. 17 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 123 oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił postępowanie w sprawie wyłączenia spod egzekucji wszczęte wnioskiem Skarżącego z 13 maja 2016 r. do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego w zakresie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku.

4 Postanowieniem z 30 sierpnia 2016 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie po rozpatrzeniu zażalenia Strony utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego ocenie rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stanowi zagadnienie wstępne, bowiem do chwili jego przesądzenia nie można wydać orzeczenia merytorycznego w sprawie. Natomiast ewentualne wydanie postanowienia przez organ niewłaściwy skutkowałoby jego nieważnością.

5 I.3. Skarżący wniósł skargę do WSA, uznając, że zagadnienie wstępne w tej sprawie nie występuje.

6 I.4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi.

7 I.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd ten wskazał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu najczęściej wiąże się z rozstrzygnięciem kwestii materialnoprawnej. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której zagadnieniem wstępnym będzie kwestia procesowa, rozstrzygana przez inny organ administracji publicznej niż ten, który sprawę prowadzi, a jej rozstrzygnięcie będzie warunkować dalsze prowadzenie sprawy.

8 W ocenie WSA zaskarżone postanowienie zapadło w takiej właśnie sytuacji. Niezbędne jest bowiem rozstrzygnięcie przez inny organ o tym, jaki organ administracji publicznej jest właściwy do załatwienia sprawy. Postępowanie administracyjne powinno się toczyć przed organem, do którego właściwości rzeczowej i miejscowej należy dana sprawa i tylko ten organ jest właściwy do rozstrzygania sprawy co do jej istoty. Wydanie aktu administracyjnego z naruszeniem przepisów o właściwości skutkuje jego nieważnością (w przypadku postanowień – art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 K.p.a.). W sytuacji sporu kompetencyjnego bez rozstrzygnięcia, który organ jest właściwy do orzekania, prowadzenie postępowania nie jest zatem możliwe. Rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia jest więc uzależnione od wcześniejszego wydania orzeczenia, kończącego spór o właściwość.

9 II. W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisu postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 97 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej K.p.a.) - w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej u.p.e.a.) przez ich bezpodstawne zastosowanie, polegające na zawieszeniu postępowania, mimo że spór kompetencyjny wskazany jako podstawa zawieszenia nie ma charakteru materialnoprawnego.

10 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

11 III. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 IV. Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

14 IV.1. Rację ma bowiem jej autor, że w spawie tej nie było konieczności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jako że nie wystąpiło tu zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie.

15 W świetle art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

16 IV.2 Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela stanowisko znaczącej części orzecznictwa i doktryny, w których podkreśla się, że zawieszenie postępowania, o którym mowa w tym przepisie, może mieć miejsce tylko z uwagi na kwestię materialnoprawną. Kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta merytorycznie sprawa administracyjna. Ponadto do rozstrzygnięcia tego zagadnienia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Nie stanowi zaś zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. kwestia, która powinna być rozstrzygnięta przed wszczęciem postępowania. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego niewątpliwie jest niezbędne w niniejszej sprawie, ale nie ma charakteru prejudycjalnego. Co więcej - postępowanie, w którym dochodzi do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, musi mieć charakter samoistny, a nie tak jak tutaj - służebny w stosunku do postępowania, które dopiero ma się zakończyć stosownym aktem administracyjnym.

17 Jak wskazano w wyroku WSA w Krakowie z 24 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 397/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl) na konstrukcję "zagadnienia wstępnego" składają się cztery istotne elementy. Po pierwsze zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Tymczasem z orzeczenia o rozstrzygnięciu sporu o właściwość nie wynika stosunek materialnoprawny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia merytorycznego rozpoznawanej sprawy administracyjnej, usunięta zostanie jedynie wątpliwość co do właściwości organów. Powołać tu należy wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lipca 20008 r., sygn. akt II SA/Rz 191/08, w którym wskazano, że kwestia prejudycjalna nie może mieć charakteru procesowego, a taki charakter ma kwestia dotycząca właściwości organu w sprawie głównej. Analogicznie w wyroku NSA z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/12 wskazano, że rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego między organami nie jest kwestią wstępną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, gdyż orzeczenie Sądu ma charakter procesowy – Sąd wskazuje organ uprawniony do załatwienia sprawy. Z orzeczenia o rozstrzygnięciu sporu nie wynika stosunek materialnoprawny mający znaczenie dla rozpoznawanej sprawy administracyjnej, usunięta zostaje jedynie wątpliwość co do kompetencji organów.

18 Nie ulega wątpliwości, że kwestia sporu o właściwość nie ma charakteru matrialnoprawnego, nie stanowi więc zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przewidującym obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

19 IV.3 Nie sposób też przeoczyć, że K.p.a. wprost reguluje kwestię dopuszczalności podejmowania czynności w postępowaniu podczas trwania sporu o właściwość, nie wskazując na konieczność zawieszenia postępowania głównego. Zgodnie z art. 23 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o tym organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu. Nie ma więc potrzeby zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro art. 23 K.p.a. wprost przewiduje, jaki zakres czynności (nie cierpiące zwłoki) może być dokonany do czasu rozstrzygnięcia tego sporu. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ograniczenie zakresu postępowania administracyjnego do podejmowania czynności wymienionych w art. 23 następuje z momentem powstania sporu o właściwość, czyli w dniu, w którym inny organ administracji publicznej uznał się za niewłaściwy (właściwy) do załatwienia sprawy administracyjnej, powiadamiając o tym organ pozostający w sporze. Z art. 23 K.p.a. wynika ponadto, że czynności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się do tej głównej sprawy administracyjnej, a nie samego rozstrzygnięcia sporu o właściwość.

20 IV.4. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że na obecnym etapie postępowania istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Uwzględniając zaś skargę, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżone nią postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z 30 sierpnia 2016 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209, art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.