Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r., II FSK 1023/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r., II FSK 1023/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędzia WSA (del.) Alicja Polańska (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 409/16 w sprawie ze skargi T.W. na decyzję Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nadpłaty z tytułu uiszczonej opłaty legalizacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od T.W. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 409/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłaty legalizacyjnej.

3 | Z uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że Minister Finansów ww. decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję |

4 |Wojewody M. z dnia 29 września 2015 r. nr [...], którą odmówiono T.W. stwierdzenia nadpłaty z tytułu uiszczonej opłaty legalizacyjnej w |

5 |wysokości 337 500 zł ustalonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") w G. postanowieniem z dnia 7 czerwca 2011 r. |

6 |nr [...]. Opłata legalizacyjna została ustalona w związku z samowolnie rozpoczętą budową dwóch zbiorników wodnych na działce nr [...] i działce |

7 |nr [...] w miejscowości L. gm. G. wraz z urządzeniami wpustowymi i spustowymi mającymi służyć do hodowli karpia. Postanowienie PINB w G. |

8 |ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej było przedmiotem kontroli organu odwoławczego. Wniesioną w następstwie wydania decyzji przez organ |

9 |odwoławczy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący cofnął, co skutkowało wydaniem w dniu 14 listopada 2011 r. |

10 |sygn. akt. VII SA/Wa 2207/11 postanowienia o umorzeniu postępowania. Jednocześnie skarżący wystąpił do Wojewody M. z wnioskiem o umorzenie |

11 |ustalonej opłaty legalizacyjnej. Decyzją z dnia 27 września 2011 r. nr [...] Wojewoda M. umorzył opłatę legalizacyjną w części, tj. o kwotę 125|

12 |000 zł. Pozostała kwota w wysokości 212 500 zł została uiszczona przez skarżącego 21 października 2011 r. Z uwagi na okoliczność, że strona |

13 |postępowania, pomimo wstrzymania wykonywania robót budowlanych na działce nr 69/1, nadal je prowadziła, PINB w G. decyzją z dnia 29 listopada|

14 |2011 r. nakazał rozbiórkę stawu na tej działce poprzez jego zasypanie. Decyzja ta stała się następnie przedmiotem kontroli organu |

15 |odwoławczego, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a następnie kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem|

16 |z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 945/12 oddalił skargę strony. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez|

17 |Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II OSK 903/13. |

18 |Nadto, sąd pierwszej instancji wskazał, że 1 marca 2013 r. strona złożyła wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w związku z odstąpieniem od|

19 |zamiaru legalizacji samowoli budowlanej i wykonaniem nakazu rozbiórki stawu zlokalizowanego na działce nr 69/1. Wojewoda M. ww. decyzją z |

20 |dnia 29 września 2015 r. stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nadpłaty opłaty legalizacyjnej. Według organu, strona 21 listopada 2011 r. |

21 |uregulowała w całości pozostałe po umorzeniu zobowiązanie na poczet opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem PINB w G. z dnia 7 czerwca|

22 |2011 r. Postępowanie legalizacyjne dotyczące budowy stawu na działce nr 64 zostało zakończone, a warunkiem jego zakończenia było uiszczenie |

23 |opłaty legalizacyjnej. Natomiast, Minister Finansów w wydanej w postępowaniu odwoławczym decyzji z dnia 9 grudnia utrzymującej w mocy decyzję|

24 |Wojewody M. z dnia 29 września 2015 r. wskazał, że strona uregulowała opłatę legalizacyjną wynikającą z postanowienia organu nadzoru |

25 |budowlanego w wysokości wynikającej z decyzji Wojewody M. z dnia 27 września 2011 r. o udzieleniu ulgi w jej spłacie, tj. w wysokości 212 500|

26 |zł. Okoliczność ta pozwoliła na zakończenie procesu legalizacji samowoli budowlanej w postaci wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu |

27 |budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w części dotyczącej stawu zlokalizowanego na działce oznaczonej nr [...]. |

28 |Dlatego, nie można przyjąć, że strona dokonała zapłaty świadczenia ponad wysokość wymaganą przez organ nadzoru budowlanego, uprawniającą do |

29 |uzyskania legalizacji. Za nietrafną organ odwoławczy uznał też argumentację dotyczącą utraty mocy prawnej postanowienia ustalającego opłatę |

30 |legalizacyjną z chwilą, gdy decyzja nakazująca rozbiórkę stawu stała się ostateczna. Organ wyjaśnił, iż nakaz rozbiórki skutkował jedynie |

31 |brakiem możliwości zalegalizowania budowy stawu na działce nr [...]. Zatem, postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną utraciło moc w tym |

32 |zakresie, że nie można na jego podstawie wywodzić uprawnienia do legalizacji stawu na działce nr [...]. W pozostałym zakresie, tj. w części |

33 |ustalającej opłatę legalizacyjną odnoszącą się do stawu na działce nr [...], postanowienie pozostaje w obrocie prawnym. Zatem, strona nie można|

34 |skutecznie domagać się zwrotu opłaty legalizacyjnej, gdyż wraz z wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia|

35 |na wznowienie robót budowlanych na działce nr [...] postępowanie legalizacyjne w stosunku do tej działki zostało zakończone. Warunkiem jego |

36 |zakończenia było uiszczenie opłaty legalizacyjnej, której najniższa wysokość wynosi 337 500 zł. Zbiornik wodny na działce nr [...] posiada |

37 |powierzchnię 1.03 ha, natomiast zbiornik wodny na działce nr [...] posiada powierzchnię 2.58 ha. Zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego, |

38 |zbiornik wodny zaliczony jest do XXIV kategorii, a współczynnik wielkości obiektu (w) powyżej 1 ha do 10 ha wynosi 1.5, zatem opłata |

39 |legalizacyjna wyliczona od jednego stawu wynosi 337 500 zł. |

40 |W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję organu odwoławczego z dnia 9 grudnia 2015 r. |

41 |skarżący wniósł o jej uchylenie i zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę i zwrot nadpłaty opłaty legalizacyjnej, |

42 |podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza przepisy: |

43 |a. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że nie należy się zwrot opłaty legalizacyjnej, pomimo utraty mocy prawnej postanowienia PINB w G. |

44 |z dnia 7 czerwca 2011 r. Nr [...] w stosunku do działki nr [...], |

45 |b. art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez uznanie, że w sprawie nie wystąpił przypadek nadpłaty |

46 |podatku, |

47 |c. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji uzgodnionej bez podstawy |

48 |prawnej z PINB w G., podczas gdy żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty opłaty legalizacyjnej od |

49 |zajęcia stanowiska przez PINB, |

50 |d. art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ukaranie finansowo strony podwójnie za ten sam czyn, tj. przez nakazanie zapłacenia |

51 |kwoty opłaty legalizacyjnej i jednoczesne obciążenie jej kosztami zasypania stawu. |

52 |W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII |

53 |SA/Wa 945/12 stwierdził, że orzeczony w sprawie nakaz rozbiórki poprzez zasypanie stawu, skutkuje upadkiem postępowania legalizującego |

54 |prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego do tej pory oraz utratą mocy prawnej aktów administracyjnych wydanych w jego toku do legalizacji|

55 |zmierzających, co oznacza, że postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną utraciło moc prawną w zakresie wskazanym przez WSA w Warszawie z |

56 |chwilą, gdy decyzja nakazująca zasypanie stawu stała się ostateczna. Podkreślił również, że skoro opłata dotyczyła dwóch działek, to sprawę |

57 |legalizacji budowy dwóch stawów należy traktować jako dwa odrębne postępowania administracyjne. W przypadku stawu na działce nr [...] |

58 |postępowanie legalizacyjne zostało doprowadzone skutecznie do końca. Natomiast, w przypadku stawu na działce nr [...] wydano nakaz rozbiórki. |

59 |Wskazał, że w przypadku braku zwrotu opłaty legalizacyjnej, ponosiłby podwójne koszty, jeden związany z zasypaniem stawu i drugi - związany z|

60 |uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, który skutkował zakończeniem postępowania legalizacyjnego w stosunku do stawu na działce nr [...]. |

61 |Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, wskazał, że organ odwoławczy trafnie ustalił, iż w sprawie nie wystąpił żaden z przypadków |

62 |wymienionych w przepisach art. 72 §1 i art. 73 §1 Ordynacji podatkowej. Nie ma podstaw do twierdzenia, że opłata legalizacyjna jest |

63 |nienależna, bowiem skarżący uregulował opłatę legalizacyjną wynikającą z postanowienia PINB w G. z dnia 7 czerwca 2011 r. w wysokości |

64 |wynikającej z decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 września 2011 r. o udzieleniu ulgi w jej spłacie. Nie ma także podstaw do twierdzenia,|

65 |że opłata legalizacyjna jest nienależna, z tego powodu, że na działce nr [...] dokonano zasypania stawu, a roboty budowlane na działce nr [...] |

66 |zostały skutecznie zalegalizowane. Skuteczna legalizacja prac budowlanych na działce nr [...] była bowiem możliwa wyłącznie dzięki temu, że |

67 |opłata legalizacyjna została w całości uregulowana. Zasypanie jednego ze stawów nie wpłynęło na współczynnik wielkości obiektu, a co z tym |

68 |idzie - wysokość opłaty legalizacyjnej nie uległa zmianie. Natomiast, nakaz rozbiórki i poniesione koszty związane z zasypaniem stawu na |

69 |działce nr [...] są jedynie konsekwencją niezastosowania się przez skarżącego do nakazu wstrzymania robót budowlanych. |

70 |Według sądu pierwszej instancji, nie jest trafna również dokonana przez skarżącego interpretacja wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego |

71 |w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 945/12 i wnioskowanie, że postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną utraciło moc|

72 |prawną z chwilą, gdy decyzja nakazująca rozbiórkę stawu stała się ostateczna. Wyrokiem tym sąd stwierdził, że orzeczony nakaz rozbiórki |

73 |poprzez zasypanie stawu (w odniesieniu do działki nr [...]) skutkuje upadkiem postępowania legalizacyjnego prowadzonego w odniesieniu do stawu |

74 |znajdującego się na działce nr [...]. Postanowienie PINB w G. z dnia 7 czerwca 2011 r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej utraciło moc w|

75 |tym zakresie i nie można na jego podstawie wywodzić uprawnienia do legalizacji stawu na działce nr [...]. |

76 |Nadto, za nieuprawniony sąd pierwsze instancji uznał zarzut naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 106 §1 |

77 |k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji uzgodnionej bez podstawy prawnej z PINB w G. Według sądu, chociaż organ pierwszej instancji 24 |

78 |kwietnia 2015 r. błędnie przekazał sprawę wniosku skarżącego o stwierdzenie nadpłaty PINB w G., jednakże nie miało to wpływu na decyzję |

79 |Wojewody M. z dnia 29 września 2015 r., która wydana została w związku z postanowieniem Ministra Finansów z dnia 14 lipca 2015 r., a którego |

80 |skutkiem było jednoznaczne przyjęcie, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Wojewoda M. Pismo PINB w G. zawierające stanowisko |

81 |organu nie miało charakteru wiążącego, a decyzja Wojewody M. z dnia 29 września 2015 r. została wydana z uwzględnieniem wytycznych wskazanych|

82 |przez Ministra Finansów w postanowieniu z dnia 14 lipca 2015 r., w którym Minister wskazał, że do Wojewody M. należy ustalenie zasadności |

83 |stwierdzenia nadpłaty. Tym samym, nie można uznać, że Wojewoda M. przerzucił ciężar merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na organ nadzoru |

84 |budowlanego. |

85 |Skarżący - reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - wniósł skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji, podnosząc: |

86 |1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. |

87 |718 ze zm.); dalej zwanej: "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj.: |

88 |art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię i uznanie, że zgodne jest z zasadami demokratycznego państwa prawa |

89 |oraz z zasadą sprawiedliwości społecznej podwójne obciążenie finansowe skarżącego przez pobranie od niego opłaty legalizacyjnej w stosunku do|

90 |działki nr 69/1 i jednoczesne nałożenie na niego obowiązku pokrycia kosztów zasypania stawu położonego na działce 69/1, |

91 |art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290); dalej: "Prawo budowlane", poprzez jego |

92 |niezastosowanie i brak odpowiedniego zastosowania do zwrotu opłaty legalizacyjnej przepisów Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. |

93 |Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201); dalej: "Ordynacja podatkowa"; |

94 |2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: |

95 |art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku |

96 |wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nieuwzględniającego zarzutu |

97 |naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez |

98 |niezastosowanie art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - zasady demo- |

99 |kratycznego państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej, przez |

100 |finansowe ukaranie skarżącego podwójnie za ten sam czyn - przez nakazanie |

101 |zapłacenia kwoty opłaty legalizacyjnej i jednoczesne obciążenie go kosztami |

102 |zasypania stawu, |

103 |art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez uznanie, że nie należy się zwrot opłaty legalizacyjnej, pomimo utraty mocy prawnej |

104 |postanowienia PINB w G. z dnia 7 czerwca 2011 r. w stosunku do działki nr [...], |

105 |art.72 § 1 pkt 1 i art. 73 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez uznanie, że w sprawie nie wystąpił przypadek nadpłaty |

106 |opłaty legalizacyjnej, |

107 |art. 6 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a poprzez uznanie niezgodnie z aktami sprawy, że |

108 |organ pierwszej instancji mógł uzgadniać swoją decyzję z PINB w G., podczas gdy żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji w sprawie |

109 |stwierdzenia nadpłaty opłaty legalizacyjnej od zajęcia stanowiska przez ten organ, |

110 |art. 10 § 1 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organy administracji zasady |

111 |czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania poprzez uniemożliwienie stronie zaskarżenia stanowiska PINB w G. zajętego w sprawie, |

112 |art. 8 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w |

113 |sposób niebudzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. |

114 |Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi |

115 |pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. |

116 |Uzasadniając skargę, skarżący podniósł, że sąd pierwszej instancji nie zauważył, iż przedmiotem sprawy nie jest legalizacja stawu na działce |

117 |nr [...] oraz, że skarżącemu nigdy nie dano swobody wyboru, czy chce legalizacji stawu na działce nr [...], w przypadku braku legalizacji stawu |

118 |na działce nr [...]. |

119 |Według skarżącego, w przypadku zakończonej budowy o jej legalizacji świadczy jedynie uiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości ustalonej w|

120 |postanowieniu, gdyż ustawodawca nie przewidział wydania postanowienia w takiej sytuacji. Nadto, gdy najpierw została zapłacona opłata |

121 |legalizacyjna za obydwa stawy, a następnie odmówiono legalizacji stawu nr [...], skarżący nie miał możliwości, zagwarantowanej mu przez prawo, |

122 |odmowy legalizacji stawu na działce nr [...], gdyż już zapłacił całą kwotę ustaloną w postanowieniu o opłacie legalizacyjnej. Opłata |

123 |legalizacyjna w wysokości 337 500 zł została ustalona za rozpoczętą bez wymaganego pozwolenia na budowę dwóch zbiorników wodnych wraz z |

124 |urządzeniami wpustowymi i spustowymi mającymi służyć do hodowli karpia. Zbiorniki wodne znajdowały się na działkach: |

125 |pierwszy na działce o nr [...] posiadającej powierzchnię 2.58 ha, |

126 |drugi na działce o nr [...] posiadającej powierzchnię 1.03 ha. |

127 |Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję z dnia 27 września 2011 r. umarzającą w części opłatę legalizacyjną do kwoty 212 500 zł. Bez znaczenia dla |

128 |sprawy jest wywód sądu pierwszej instancji, że ulga w postaci częściowego umorzenia odnosiła się do całości inwestycji. Skarżący nigdy nie |

129 |domagał się zwrotu kwoty, która została umorzona przez Wojewodę M. Umorzenie tej kwoty należy traktować jako zapłatę części opłaty |

130 |legalizacyjnej. Umorzenie to oznaczało dla skarżącego otrzymanie pomocy de minimis i niosło za sobą poważne skutki finansowe, gdyż przez trzy|

131 |lata skarżący nie mógł otrzymać pomocy finansowej na rozwój rybołówstwa. Do prowadzenia takiej działalności miało służyć zalegalizowanie |

132 |obydwu stawów. W dniu 21 października 2011 r. na konto bankowe M. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła wpłata skarżącego w wysokości 240 000 zł, |

133 |która została zaksięgowana na należność główną w wysokości 212 500 zł oraz na odsetki w wysokości 5 542 zł. |

134 |Nadto, decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. PINB w G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na wznowienie robót |

135 |budowlanych na działce nr 64. Następnie PINB w G. decyzją z dnia 29 listopada 2011 r. - na podstawie art. 50a pkt 1 w związku z art. 48 ust. |

136 |2 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego - nakazał skarżącemu zasypanie stawu (doprowadzenie do stanu pierwotnego jaki był przed rozpoczęciem |

137 |robót budowlanych związanych z budową stawu hodowlanego na działce nr [...]). M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 |

138 |lutego 2012 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt VII |

139 |SA/Wa 945/oddalił skargę skarżącego na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2012 r. w przedmiocie nakazu |

140 |zasypania stawu, a NSA oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. |

141 |Skarżący podniósł także, że inwestycja - budowa dwóch zbiorników wodnych wraz z urządzeniami wpustowymi i spustowymi mającymi służyć do |

142 |hodowli karpia - miała uzasadnienie ekonomiczne tylko w przypadku zarybienia dwóch stawów. Prowadzenie gospodarki rybackiej w jednym stawie o|

143 |powierzchni 1 ha jest nieuzasadnione ekonomicznie, dlatego inwestycja nie została uruchomiona, pomimo poniesionych kosztów na legalizację |

144 |stawu na działce nr [...] i kosztów poniesionych na legalizację stawu na działce nr [...], które oprócz opłaty legalizacyjnej objęły również |

145 |koszty dokumentacji, przygotowanej i przedstawionej organowi nadzoru budowlanego na obydwa stawy. Natomiast, gdyby skarżący miał możliwość |

146 |skorzystania z zagwarantowanej przez prawo możliwości zadecydowania o legalizacji stawu na działce nr [...], to by podjął decyzję o rozbiórce |

147 |tego stawu. Zgodnie z prawem i racjonalnością ekonomiczną, legalizacji powinny podlegać albo dwa stawy jednocześnie, albo żaden ze stawów. |

148 |Takie rozumowanie potwierdza nie tylko fakt ustalenia przez PINB w G. jednej opłaty legalizacyjnej, lecz też okoliczność, iż organy |

149 |administracji włącznie z Ministrem Finansów traktowały sprawę legalizacji obydwóch stawów jako jedno postępowanie administracyjne. |

150 |Zatem, opłata legalizacyjna obejmowała łącznie dwa zbiorniki wodne (stawy). W przypadku zasądzenia zwrotu opłaty legalizacyjnej, skarżący |

151 |gotowy jest zasypać niedokończony staw na drugiej działce nr [...] i przywrócić stan pierwotny. |

152 |Według skarżącego, jeżeli sąd pierwszej instancji uznał, że postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną w stosunku do stawu na działce nr |

153 |[...] utraciło moc prawną, to takie twierdzenie trzeba rozważać ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z utraty mocy prawnej postanowienia w|

154 |części. Jeżeli opłata legalizacyjna za dwa stawy wynosiła 337 500 zł, to dlaczego za zalegalizowanie jednego stawu opłata legalizacyjna ma |

155 |wynosić również 337 500 zł. |

156 |Nadto, według skarżącego, twierdzenia organów obu instancji, że dla sprawy zasadnicze znaczenie miało ustalenie czy postępowanie |

157 |legalizacyjne zostało zakończone, może prowadzić tylko do jednego wniosku - zwrot opłaty legalizacyjnej przysługuje w sytuacji, gdy nie |

158 |doszło do zalegalizowania samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki poprzez zasypanie stawu skutkował upadkiem postępowania legalizującego w |

159 |odniesieniu do działki nr [...] oraz utratą mocy prawnej postanowienia PINB w G. z dnia 7 czerwca 2011 r. ustalającego opłatę legalizacyjną w |

160 |tym zakresie. A, dokonując prawidłowej wykładni wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie o |

161 |sygn. akt VII SA/Wa 945/12, sąd pierwszej instancji doszedłby do wniosku, że w związku z brakiem legalizacji samowoli budowlanej, należy się |

162 |zwrot opłaty legalizacyjnej, co skutkowałoby uwzględnieniem skargi na decyzję Ministra Finansów. |

163 |Skarżący, odwołując się do przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, wywiódł, że można było w sprawie zastosować metodę proporcjonalną |

164 |liczoną, np. w zależności od powierzchni. Wówczas, przy zwrocie opłaty legalizacyjnej z powodu niezalegalizowania stawu na działce nr 69/1, |

165 |należałoby uwzględnić około 71% kwoty z 337 500 zł. Gdyby zatem, PINB w G. przeprowadził dla każdego ze stawów oddzielne postępowanie |

166 |legalizacyjne, to za legalizację każdego stawu opłata legalizacyjna wynosiłaby po 337 500 zł. Skarżący wówczas miałby prawo decydować, który |

167 |ze stawów chce zalegalizować czy obydwa, czy może żaden, czy chce zapłacić opłatę legalizacyjną w wysokości 337 500 zł za jeden i to dużo |

168 |mniejszy staw położony na działce nr [...]. Natomiast, przy przeprowadzeniu jednego postępowania administracyjnego i wymierzeniu jednej opłaty |

169 |legalizacyjnej za dwa stawy, musi przysługiwać zwrot części opłaty legalizacyjnej przypisanej do stawu nr [...]. |

170 |Skarżący - kwestionując stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że nakaz rozbiórki i poniesione koszty związane z zasypianiem stawu na działce|

171 |nr 69/1 są jedynie konsekwencją niezastosowania się do nakazu wstrzymania robót budowlanych - podniósł, że dobrowolnie poniósł koszty |

172 |zasypania stawu. Na podstawie art. 49a ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego odbywa się |

173 |w trybie wykonania zastępczego, o którym mowa w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, opłatę legalizacyjną zalicza się w |

174 |poczet kosztów wykonania zastępczego. Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sąd przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentu "Zestawienie |

175 |kosztów poniesionych z zasypaniem stawu i doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego na działce nr [...] w miejscowości L. Gm. G." wystawione |

176 |przez Przedsiębiorstwo Budowlano-Usługowe "R." z siedzibą w G., określające koszty zasypania stawu na działce nr [...] na kwotę 262 750 zł. W |

177 |związku z tym, gdyby skarżący nie zdecydował się dobrowolnie zasypać stawu, nie poniósłby żadnych kosztów. Natomiast, rozbiórkę obiektu |

178 |budowlanego w trybie wykonania zastępczego musiałby wykonać PINB w G. Środki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego pochodziłyby z kwot, |

179 |które wpłacił skarżący tytułem opłaty legalizacyjnej. Staw byłby zasypany, ale nie byłoby kwot opłaty legalizacyjnej na koncie Wojewódzkiego |

180 |Urzędu Mazowieckiego w W. |

181 |Według skarżącego, jego przypadek może być przestrogą dla obywateli, którzy nie będą chcieli dobrowolnie wykonywać nałożonych na nich |

182 |obowiązków administracyjnych, gdyż uznają, że będzie taniej, gdy organ państwa wykona to za nich. A, w orzecznictwie Trybunału |

183 |Konstytucyjnego przyjęto, że zakaz karania dwa razy za to samo wynika jednoznacznie z art. 2 Konstytucji RP i stanowi jeden z elementów |

184 |demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok TK z dnia 8 października 2002 r. sygn. K |

185 |36/00; OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 63). |

186 |Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 106 §1 k.p.a. w zw. z art. 133 §1 zd. 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz zarzut |

187 |naruszenia art. 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 106 §5 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., skarżący podniósł, że dla sądu pierwszej instancji nie ma |

188 |znaczenia fakt przekazania przez organ pierwszej instancji sprawy wniosku skarżącego o stwierdzenie nadpłaty PINB w G., ani treść pisma PINB |

189 |w G. zawierającego stanowisko tego organu, jako że nie miało ono charakteru wiążącego. Jednak, pismo to nie powinno się w ogóle pojawić w |

190 |aktach sprawy, zgodnie bowiem z art. 106 §5 k.p.a., zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które stronie służy |

191 |zażalenie. W tej sprawie w aktach sprawy znajduje się stanowisko PINB w G., którego strona nie mogła zaskarżyć, a więc pogwałcono zasadę |

192 |zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a PINB w G. w piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r. stwierdził, że po analizie|

193 |całości materiału dowodowego w sprawie nie widzi żadnych podstaw prawnych, ażeby wydać rozstrzygnięcie poprzez wydanie decyzji w przedmiocie |

194 |zwrotu nadpłaty ustalonej opłaty legalizacyjnej, gdyż stronie nie przysługuje zwrot wpłaconej należności z tytułu opłaty legalizacyjnej. |

195 |Gdyby zatem sąd pierwszej instancji dokonał gruntownej analizy stanu faktycznego, zgodnie z doświadczeniem życiowym, uznałby, że doszło do |

196 |naruszenia przez organy obu instancji jednej z najważniejszych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady zaufania, z której |

197 |wynika m.in. konieczność przewidywalności zachowań administracji publicznej, co musiałoby skutkować uwzględnieniem skargi na decyzję Ministra|

198 |Finansów. |

199 |Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. |

200 |Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |

201 |Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. |

202 |Na wstępie wyjaśnić jedynie należy, że w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów |

203 |postępowania, zatem, w pierwszej kolejności co do zasady, rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że |

204 |stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji |

205 |danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04). W|

206 |rozpoznawanej sprawie odstąpiono jednak od takiej kolejności rozpoznawania zarzutów skargi kasacyjnej. Sformułowany w niej zarzut naruszenia |

207 |prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i uznanie, że podwójne obciążenie finansowe |

208 |skarżącego wskutek pobrania opłaty legalizacyjnej w stosunku do działki nr 69/1 i jednoczesne nałożenie na niego obowiązku pokrycia kosztów |

209 |zasypania stawu położonego na tej działce odwołuje się bowiem do kluczowego problemu, tj. czy w stanie faktycznym sprawy doszło do podwójnego|

210 |obciążenia skarżącego. |

211 |Tego rodzaju podejście do kolejności rozpoznania zarzutów wynika również ze specyfiki postępowania w sprawie o stwierdzenie nadpłaty, tj. |

212 |wstępnego ustalenia, czy mająca podlegać zwrotowi opłata jest należna. |

213 |Zarzut naruszenia przepisów art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię nie został w żaden sposób uzasadniony. Skarżący|

214 |nie wyjaśnił, który wyraz czy wyrażenie zostało błędnie zrozumiane przez sąd, jak również nie wyjaśnił, jak te przepisy powinny być |

215 |interpretowane. Skoro zatem skarżący, podnosząc zarzut błędnej wykładni ww. przepisów, nie wskazał, który wyraz czy wyrażenie zostało błędnie|

216 |zinterpretowane, lub też jak przepis winien być interpretowany, to zarzut ten należy uznać za nieuprawniony. |

217 |Natomiast, zarzut naruszenia art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (pkt II. 1. lit. a) przez uznanie za dopuszczalne podwójne obciążenie |

218 |finansowe skarżącego - wskutek pobrania opłaty legalizacyjnej w stosunku do działki nr [...] i jednoczesne nałożenie na niego obowiązku |

219 |pokrycia kosztów zasypania stawu położonego na tej działce - w uzasadnieniu skargi kasacyjnej został powiązany z zarzutem naruszenia art. 59g|

220 |ust. 5 Prawa budowlanego (pkt II. 1. lit. b) i uzasadniony w punktach 3 i 4 uzasadnienia skargi kasacyjne, jednak również te zarzuty nie mają|

221 |uzasadnionych podstaw. |

222 |Wstępnie należy wyjaśnić, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na |

223 |budowę, zaś alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma |

224 |charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość |

225 |opłaty legalizacyjnej decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku |

226 |odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 |

227 |czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki |

228 |(przepisy Rozdziału 5 Prawa budowlanego, w szczególności art. 59a-art. 59g). |

229 |Według Naczelnego Sadu Administracyjnego, w sprawie nie doszło do podwójnego obciążenia finansowego skarżącego, bowiem skarżący sam, |

230 |dobrowolnie, uiścił opłatę legalizacyjną w sprawie zmierzającą do zalegalizowania rozpoczętych prac budowlanych na dwóch działkach |

231 |ewidencyjnych o numerach [...] i [...]położonych w miejscowości L. gm. [...]. W sytuacji, gdyby skarżący nie wykonał nakazu rozbiórki (przez |

232 |zasypanie) obiektu powstałego na działce nr [...], doszłoby do przymusowego wykonania (zastępczego) nakazu rozbiórki, zatem koszty i tak |

233 |poniósłby skarżący. |

234 |W sprawie opłata legalizacyjna w wysokości 337 500 zł została ustalona przez właściwy organ budowlany w związku z samowolnie rozpoczętą |

235 |budową dwóch zbiorników wodnych (stawów) na działce nr [...] i działce nr [...] wraz z urządzeniami wpustowymi i spustowymi mającymi służyć |

236 |hodowli karpia. Opłata ta w części, tj. w kwocie 125 000 zł, została na wniosek skarżącego umorzona przez właściwy organ, a pozostała część w|

237 |wysokości 212 500 zł została przez skarżącego uiszczona (21 października 2012 r.). Jednak wobec tego, że skarżący - mimo wstrzymania przez |

238 |właściwy organ prac budowlanych na obu działkach - prowadził je nadal na działce nr [...], to niemożliwe było już zalegalizowanie samowoli |

239 |budowlanej co do prac wykonanych na tej działce. A, wobec tego, że opłata legalizacyjna dotyczyła prac budowlanych prowadzonych na dwóch |

240 |działkach ewidencyjnych o numerach ewidencyjnych [...] i [...]i ustalona została na podstawie jasnych kryteriów, tj. według wielkości |

241 |powierzchni, kategorii budowli i współczynnika wielkości obiektu (zbiornik wodny na działce nr [...] o pow. 1.03 ha; zbiornik wodny na działce |

242 |nr [...] o pow.2.58 ha; oba zbiorniki zaliczane do XXIV kategorii; współczynnik wielkości obiektu (w) powyżej 1 ha do 10 ha wynosi 1.5), to |

243 |oczywiste jest, że opłata legalizacyjna w wysokości 337 500 zł obejmowała prace na tych dwóch działkach. Jednakże, niezależnie od tego, czy |

244 |skarżący rozpocząłby prace tylko na jednej działce, czy na obu, to wysokość opłaty legalizacyjnej i tak wyniosłaby 337 500 zł, bowiem działka|

245 |mniejsza o pow. 1.03 ha przekraczała pow. minimalną (1.00 ha), od której naliczono opłatę legalizacyjną. Skoro jednak, skarżący podjął - |

246 |pomimo wstrzymania - prace budowlane na działce nr [...], to oczywiste jest, że uiszczona przez skarżącego opłata legalizacyjna musiała być |

247 |zaliczona na legalizację prac podjętych co do działki nr [...]. Prace na tej działce obejmowały powierzchnię 1.03 ha, a zatem przewyższajacą |

248 |minimalną powierzchnię (pow. 1.00 ha), zastosowany zatem współczynnik wielkości obiektu (1.5) mieścił się w przewidzianych granicach, gdyż |

249 |obejmował powierzchnię powyżej 1.00 ha do 10.00 ha. Zatem, opłata legalizacyjna od każdego ze zbiorników osobno, jak też od obu zbiorników |

250 |razem, wynosi w każdym przypadku 337 500 zł. Zasypanie jednego ze stawów nie wpłynęło na współczynnik wielkości obiektu, a co z tym idzie |

251 |wysokość opłaty legalizacyjnej nie uległa zmianie. Nadto, skoro organ zalegalizował budowę na działce nr 64, to opłata ta jest należna. |

252 |Natomiast, okoliczność, że skarżący z powodu braku opłacalności ekonomicznej prowadzenia hodowli karpi tylko na działce nr [...], nie zamierza |

253 |kontynuować prac budowlanych na tej działce, nie skutkuje, że uiszczona opłata za legalizację prac na działce nr 64 jest nienależna. |

254 |Natomiast, nakaz rozbiórki i poniesione koszty związane z zasypaniem stawu na działce nr [...] są jedynie konsekwencją niezastosowania się |

255 |przez skarżącego do nakazu wstrzymania robót budowlanych. W sprawie nie nastąpiło zatem podwójne ukaranie skarżącego za to samo działanie. |

256 |Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r. |

257 |sygn. akt VII SA/Wa 945/12, w którym sąd ten - odwołując się do przepisów Prawa budowlanego - wskazał, że cyt.: "organ wydał decyzję z dnia |

258 |24 listopada 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w części dotyczącej |

259 |zadania inwestycyjnego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...]. Inwestor bowiem zgodnie z przepisami prawa nie wykonywał robót |

260 |budowlanych na przedmiotowej działce, co skutkowało pozytywnym zakończeniem postępowania legalizacyjnego w tym zakresie. Oczywiście orzeczony|

261 |w sprawie nakaz rozbiórki poprzez zasypanie stawu (w odniesieniu do działki nr [...]), skutkuje upadkiem postępowania legalizującego |

262 |prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego do tej pory, oraz utratą mocy prawnej aktów administracyjnych wydanych w jego toku do |

263 |legalizacji zmierzających.". |

264 |Zatem, wbrew argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej, sąd pierwszej instancji poprawnie odczytał ten fragment wskazanego wyroku i w |

265 |sposób uprawniony stwierdził, że postępowanie legalizacyjne zakończyło się tylko co do działki nr [...], a co do działki nr [...]skutkowało |

266 |"upadkiem postępowania legalizacyjnego". |

267 |W konsekwencji, prawidłowo sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów obu instancji co do tego, że opłata legalizacyjna w |

268 |wysokości 337 500 była należna. Natomiast, proponowana przez skarżącego metoda proporcjonalnego wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, |

269 |tj. ok. 71% z kwoty 337 500 zł, nie może podlegać ocenie prawnej w tej sprawie, która dotyczy stwierdzenia nadpłaty opłaty legalizacyjnej, a |

270 |nie oceny legalności ustalenia jej wysokości. |

271 |Uwzględniając przedstawioną ocenę prawną, należało uznać, że opłata legalizacyjna była należna i nie zaistniała w sprawie przesłanka do |

272 |stwierdzenia jej nadpłaty, zatem nieuprawnione są zarzuty naruszenia art. 72 §1 pkt 1 i art. 73 §1 Ordynacji podatkowej. |

273 |Wobec niezasadności podniesionych zarzutów co do naruszenia prawa materialnego, konieczne jest odniesienie się w dalszej kolejności do |

274 |zarzutów naruszenia prawa procesowego. |

275 |Przywołane zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. (pkt II. 2. lit. b, lit. d, lit. e i lit. f) nie zasługują na uwzględnienie, gdyż powiązane |

276 |one zostały z działaniami PINB w G. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, który jednak nie występował w tej sprawie jako organ |

277 |podejmujący lub wydający decyzję (w jakiejkolwiek instancji) w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w opłacie legalizacyjnej. Natomiast, |

278 |podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że organ ten mógł mieć wpływ na proces podejmowania decyzji w sprawie w przedmiocie |

279 |stwierdzenia nadpłaty w opłacie legalizacyjnej, jest nieuprawniona, bowiem tylko wskutek błędnego przekazania temu organowi, jako właściwemu,|

280 |wniosku skarżącego o stwierdzenie nadpłaty w opłacie legalizacyjnej, organ ten w piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r. zamieścił stanowisko co do |

281 |zasadności wniosku skarżącego, jednak nie miało charakteru wiążącego, zaś decyzja organu pierwszej instancji (Wojewody M. z dnia 29 września |

282 |2015 r.) została wydana z uwzględnieniem wytycznych wskazanych przez Ministra Finansów w postanowieniu z dnia 14 lipca 2015 r., w którym |

283 |Minister wskazał, że do Wojewody Mazowieckiego należy ustalenie zasadności stwierdzenia nadpłaty. Tym samym, nie można uznać, że stanowisko |

284 |PINB w G. miało wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcia sprawy, a wobec skarżącego naruszono przez to zasadę zapewnienia czynnego udziału w |

285 |każdym stadium postępowania. |

286 |Zatem, w konsekwencji nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż w sprawie istniały podstawy do oddalenia skargi. |

287 |Natomiast, zarzut naruszenia art. 133 zd. 1 p.p.s.a. nie został uzasadniony, zatem nie podlega rozpoznaniu. |

288 |W tej sytuacji, wobec tego, że zaskarżonym wyrokiem sąd pierwszej instancji nie naruszył przywołanych w skardze kasacyjnej ani przepisów |

289 |prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed |

290 |sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.); dalej: p.p.s.a. - skargę kasacyjną należało oddalić. |

291 |O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 i art. 205§ 2 p.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z |

292 |pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z |

293 |2015 r. poz. 1804 ze zm.). |

294 |Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. |

295 | |

296 | |