Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r., III OSK 4115/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r., III OSK 4115/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 599/20 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 599/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w O.(zwanego dalej także jako Spółka) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

3 Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]

5 Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w O. określił stronie skarżącej za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 7.799,00 zł za pobór wód podziemnych w związku z decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] ze zmianami. Określono nadto wysokość niedopłaty w opłacie zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. w kwocie 1.341,00 zł.

6 W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w

7 przedmiocie opłaty zmiennej jako bezprzedmiotowego z uwagi na wniesienie opłaty zmiennej w kwocie 6.458,00 zł ustalonej w formie informacji Dyrektora Zarządu Zlewni

8 z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...].

9 Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał

10 w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji uznając, że w rozpatrywanej sprawie pojawiły się usprawiedliwione okoliczności, które doprowadziły organ

11 pierwszej instancji do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty. Podmiot

12 zobowiązany w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie

13 zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zaopatruje w wodę nie tylko gospodarstwa domowe, ale również przemysł i usługi oraz pozostałych odbiorców. Ze zgromadzonego

14 materiału dowodowego wynikało, że dane i informacje przedłożone przez podmiot zobowiązany w oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia za usługi wodne

15 za okres IV kwartału 2018 r. zawierały odmienne wskazania aniżeli ustalenia powzięte

16 w wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami. Podmiot zobowiązany w oświadczeniu za IV kwartał 2018 r. wskazał, że pobrał 94.973 m3 wody podziemnej wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego

17 zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a zatem wskazał tylko jeden cel poboru wód, zaś w wyniku kontroli ujawniono dodatkowo inny cel na

18 jaki wykorzystywane są przedmiotowe wody, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Tym samym zarzuty Spółki dotyczące naruszenia przepisów

19 art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r.

20 poz. 800) w związku z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r.

21 (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.w. w sprawie prawidłowego określenia wysokości opłaty są niezasadne. Zdaniem organu odwoławczego Dyrektor Zarządu Zlewni w O. posiadający uprawnienia organu podatkowego w zakresie, o którym mowa w art. 300 P.w., był uprawniony i

22 zobowiązany do wydania decyzji określającej wysokość należnej opłaty w prawidłowej wysokości na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. Wykaz zawierający

23 informacje i dane ewidencyjne wykorzystane do ustalenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska stanowi rodzaj deklaracji podatkowej. W związku z tym

24 opłata wykazana w deklaracji winna być traktowana jako podatek do zapłaty z

25 wszelkimi tego konsekwencjami.

26 Organ odwoławczy zauważył, że ilość pobranych wód przez stronę skarżącą

27 nie była kwestionowana i wyniosła 94.973 m3 wody za okres IV kwartału 2018 r.

28 Jednak niemożność wskazania przez Spółkę ilości wód w podziale na poszczególny grupy odbiorców doprowadziła jednostkę kontrolującą do zastosowania metody szacunkowej w oparciu o dane wskazane przez stronę skarżącą we wniosku o zatwierdzenie taryf, które to dane Spółka wskazała zgodnie z najlepszą wiedzą własną oraz doświadczeniem.

29 W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie podwyższenia opłaty zmiennej jako bezprzedmiotowego do kwoty 1.341,00 zł, ponad kwotę 6.458,00 zł ustaloną w formie informacji Dyrektora Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w O. i uiszczoną oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

30 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej

31 w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wniósł o

32 oddalenie skargi w całości jako bezprzedmiotowej i niezasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

33 Uznając, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie Sąd pierwszej instancji opisanym na wstępie wyrokiem oddalił ją.

34 W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną nie była ilość pobranej wody w okresie IV kwartału 2018 r. w związku z pozwoleniem wodnoprawnym (wartość tą obliczono na podstawie urządzeń pomiarowych) która wyniosła 94.973 m3. Powyższe ustalenie było zgodne z oświadczeniem skarżącej Spółki przedłożonym za IV kwartał 2018 r. i nie było kwestionowane. Rozbieżności w rozumieniu i stosowaniu przepisów regulujących naliczanie opłat pojawiły się zasadniczo w dwóch kwestiach, tj. zastosowanej przez organ procedury, w której wydano zaskarżone decyzje, a także naliczonych stawek z uwzględnieniem celu poboru wody, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia

35 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z

36 2017 r., poz. 2502 z późn. zm.) zwanym dalej rozporządzeniem, przy zróżnicowaniu

37 na ilość wody pobranej dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie

38 zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz pobranej dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Wskazane rozróżnienie

39 jest o tyle istotne, że w przypadku stawki przedmiotowej opłaty dla pozostałych

40 odbiorców (m.in. podmiotów gospodarczych, publicznych itp.) jest ona wyższa od tej, która obowiązuje w przypadku dostarczania wody dla gospodarstw domowych (0,068

41 zł i 0,115 zł - § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c i pkt 27 lit. a rozporządzenia).

42 Dokonując obszernych rozważań w zakresie charakteru prawnego opłat za

43 usługi wodne, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest zasadnicza różnica pomiędzy informacją ustalającą wysokość opłaty wodnoprawnej określoną w art. 272

44 ust. 17 P.w., która jest sui generis formą działania administracji publicznej o

45 charakterze wzruszalnym, a decyzją administracyjną wydawaną na podstawie art. 273 ust. 6 P.w. mającą charakter konstytutywny. Powyższe uzasadnia - na mocy art. 300 P.w., że wśród przepisów Ordynacji podatkowej należy poszukiwać trybu właściwego

46 do kwestionowania tej informacji w przypadku, gdy po dacie jej wydania zaistnieją okoliczności wskazane w Ordynacji podatkowej, a nieuwzględnione w ustawie Prawo wodne. Z możliwości tej mogą korzystać obie strony postępowania zarówno w sytuacji

47 np. nadpłaty zobowiązania czy też zaległości podatkowej. Uznanie, że tylko w ramach trybu reklamacyjnego można stosować przepisy Ordynacji podatkowej, a później już

48 nie spowodowałoby w istocie brak możliwości stosowania wielu regulacji wskazanych

49 w tym dziale. Jeśli taka możliwości istnieje, to należy uznać, że również w zakresie wydania decyzji określonej w art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej jeśli organ ustali, że wysokość zobowiązania jest inna niż wykazana w oświadczeniu, może wydać decyzję. Gdyby natomiast przepisy Prawa wodnego wprost określały możliwość zastosowania

50 tej procedury, nie byłoby potrzeby odnoszenia się do przepisów Ordynacji podatkowej

51 w zakresie powstania zobowiązania. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organy działały w granicach prawa, a zarzuty naruszenia art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej są niezasadne. Zwrócono przy tym uwagę, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca

52 jest zobowiązana do uiszczenia jedynie różnicy wysokości opłaty zmiennej tj.

53 niedopłaty będącej następstwem niedoszacowania opłaty z tytułu poboru wód na cele niepreferencyjne.

54 Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 czerwca

55 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.

56 z 2019 r. poz. 1437 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.z.z.w.z.ś.", przy ustalaniu wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych Sąd zwrócił uwagę, że

57 skarżąca w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Okoliczność ta uzasadnia zróżnicowanie wysokości opłaty, przy czym ilość wody zaliczonej do odpowiedniego sposobu zbiorowego zaopatrzenia w wodę ustalono metodą szacunkową, wykorzystując wyniki kontroli przeprowadzonej w czerwcu 2019 r. oraz przedłożoną przez stronę skarżącą dokumentację do wniosku o ustalenie taryfy. Powyższe stanowisko trafnie

58 uzasadniono między innymi tym, że rozporządzenie wymaga przedstawienia pobranej wody według celu jej przeznaczenia, a więc według odbiorcy finalnego.

59 Wbrew twierdzeniom skargi, § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi jednoznacznie wskazuje, że do tej kategorii nie można zaliczyć wszystkich odbiorców np. działalności przemysłowej, bowiem już wykładania językowa tego przepisu wskazuje, że nie jest to spożycie wody przez ludzi. Jak wskazał organ, pobór wód przez skarżącą w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za P.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia.

60 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka.

61 Zaskarżając wyrok w całości, podniosła zarzuty:

62 1) naruszenia przepisów postępowania:

63 - art. 7, art. 77 i art. 80, a w szczególności art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia wątpliwości prawnych co do wykładni art. 272 ust.

64 2 i art. 274 pkt 4 P.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 40 i pkt 27 lit. a rozporządzenia i rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie zastosowania tych przepisów jak i ustalonego stanu

65 faktycznego na niekorzyść strony. Sąd podzielił błędne stanowisko organu i ustalił, że istotny dla wyliczenia opłaty jest faktyczny sposób zużycia wody przez odbiorcę końcowego, a nie jak w cytowanych przepisach cel poboru wód podziemnych. Zarzut

66 ten odnosi się także do dowolnego zastosowania art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w związku z art. 300 P.w. poprzez zastosowanie szacunkowego wyliczenia ilości wód podziemnych na różne cele, skoro art. 272 pkt 13 P.w. odnosi się do ilości pobranej

67 wody zmierzonej przez urządzenia pomiarowe, a obowiązek w zakresie ich posiadania został prolongowany zgodnie z art. 552 ust. 1 P.w. do 31 grudnia 2026 r. i należy do organów Wód Polskich;

68 - art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. odnoszących się do zebrania, rozpatrzenia oraz

69 dokonania oceny przez organy zebranego w sprawie materiału dowodowego z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania. Skutkowało to błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w zakresie rzeczywistego celu poboru wody

70 przez stronę skarżącą. Błędnie ustalono, że kwestionowaną w sprawie ilość wody podziemnej (5,64%, 24,39% przemysł i usługi raz pozostali odbiorcy) strona

71 skarżąca pobrała w innym celu niż zbiorowe zaopatrzenie w wodę, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego nie pozwala na takie ustalenie, albowiem całość pobieranej przez Spółkę wody przeznaczana jest dla realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do

72 spożycia przez ludzi;

73 - niezastosowanie art. 7a § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. i rozstrzygnięcie wątpliwości w

74 zakresie mających w sprawie zastosowanie przepisów, jak i stanu faktycznego na niekorzyść strony skarżącej, pomimo istnienia istotnych wątpliwości w interpretacji przepisów określających obowiązki w zakresie zastosowania wyższej opłaty zmiennej

75 z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia do takich podmiotów jak Spółka;

76 2) naruszenie prawa materialnego:

77 - art. 16 pkt 70, art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 P.w. oraz § 5 ust. 1 pkt. 40 lit. c oraz pkt

78 27 lit. a rozporządzenia poprzez niewłaściwą ich interpretację i przyjęcie, że skarżąca Spółka dostarcza wodę na różne cele oraz że ilość i sposób zużycia wody przez

79 odbiorę (dane ze sprzedaży) mogą być podstawą do określenia wielkości poboru na różne cele, przy błędnym założeniu, że decydujące znaczenie ma w tym zakresie przeznaczenie wody pobranej;

80 - art. 2 pkt 3, pkt 4, pkt 12, pkt 13, pkt 20 i pkt 21 u.z.z.w.z.ś., w których jako przepisach szczególnych określono zadania strony skarżącej jako przedsiębiorstwa wodociągowo

81 - kanalizacyjnego, zdefiniowano uzasadnione koszty taryfowe w ujęciu "zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków" poprzez ich

82 niezastosowanie. Zgodnie z przepisami tej ustawy, przepisy Prawa wodnego i rozporządzenia na jej podstawie wydanego nie mogą być inaczej interpretowane w kwestii celu poboru wód podziemnych jakim jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę.

83 Wobec zapisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym

84 odprowadzaniu ścieków zdaniem skarżącej wyłączona jest możliwość przypisania jej poboru wód na inne cele w tym określone w art. 274 pkt 2 P.w. Spółka stosuje jednolitą stawkę taryfową opłat za wodę dla wszystkich odbiorców ze względu na brak

85 możliwości technicznych i ekonomicznych jej różnicowania. Ze względu na sposób rozliczeń wobec obiorców zróżnicowana jest jedynie stawka opłaty abonamentowej;

86 - art. 9 ust. 3 P.w. wyrażającego zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, poprzez jego niezastosowanie do części pobranej wody, do której zastosowano stawkę

87 podwyższoną do 0,115 zł/ m3, nie mającą nic wspólnego z wyższym kosztem poboru, uzdatniania czy przesyłu, gdyż zaopatrzenie w wodę jako zadanie gminy dla

88 wszystkich podmiotów w ramach tej usługi prowadzone jest w jednakowy sposób,

89 pomiar poboru dokonywany jest jednym urządzeniem pomiarowym z każdego ujęcia,

90 a woda dostarczana jest tymi samymi urządzeniami wodociągowymi.

91 W związku z tym nastąpiło nieuzasadnione oddalenie skargi na podwyższenie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za okres IV kwartału 2018 r. do kwoty

92 łącznej 7 799,00 zł tj. podwyższenie tej opłaty o kwotę 1 341,00 zł.

93 W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

94 Wniesiono również o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w przedmiocie interpretacji i stosowania przepisów § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c oraz pkt. 27 lit. a rozporządzenia w związku z art. 272 ust. 1 i 274 pkt 4

95 P.w. dotyczących zasad ustania wysokości opłat zmiennych za pobór wód

96 podziemnych przez podmioty wykonujące zadania własne gmin w zakresie

97 zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Rozbieżność dotyczy między innymi orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach: WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 351/20 oraz WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1460/19. Z uwagi na powszechność dostaw wody wykonywanych jako zadanie własne gmin zagadnienie to ma powszechny charakter i dotyczy wielu podmiotów oraz znaczących kosztów

98 dodatkowych ponoszonych przez spółki komunalne.

99 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

100 Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny

101 rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

102 W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki

103 nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej

104 wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA

105 2010 z. 1 poz. 1).

106 Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

107 Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek

108 przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji

109 i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na

110 czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego

111 Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania

112 i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

113 Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

114 Skarga kasacyjna jest niezasadna.

115 W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie rozstrzyga się merytorycznie w sprawach objętych skargami. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej na podstawie kryterium zgodności z prawem, chyba że ustawy stanowią inaczej oraz rozstrzygają

116 spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd

117 pierwszej instancji art. 7, art. 7a § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a. jest o tyle niezasadny, że

118 sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy przeprowadzaniu kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych. Tym samym o

119 ile wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca może zarzucić organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miał obowiązek dany organ stosować, o tyle powtórzenie tego zarzutu w skardze

120 kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może

121 spowodować przeprowadzenia kontroli zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem stosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

122 Zarzuty dokonania nieprawidłowej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art.

123 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 P.w. nie są zasadne.

124 Jak wynika z art. 272 ust. 2 P.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych wyrażonej w m3. Stawki opłat za usługi

125 wodne zawiera § 5 rozporządzenia. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą do celów poboru, uzdatniania i dostarczania

126 wody 0,115 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych. Natomiast jednostkowe stawki

127 opłat za usługi wodne polegające na poborze wód podziemnych do celów realizacji

128 zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi określa § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia.

129 Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do prawidłowego wyliczenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód

130 podziemnych.

131 Opierając się na ustaleniach protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2019 r., oświadczeniu złożonym przez Spółkę oraz wniosku o zatwierdzenie taryfy dla

132 zbiorowego zaopatrzenia w wodę organy w tej sprawie przyjęły, że dla celu objętego

133 § 5 pkt 27 rozporządzenia - pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody w IV kwartale 2018

134 r. - Spółka pobrała 28520,39 m3 , natomiast dla celu objętego § 5 pkt 40

135 rozporządzenia - zbiorowe zaopatrzanie mieszkańców w wodę przeznaczoną do

136 spożycia przez ludzi – 66452,61 m3. Przy obliczeniu opłaty zmiennej za IV kwartał

137 2018 r. zastosowano stawkę z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia wynoszącą 0,068 zł/m3 - dla celów zbiorowego zaopatrywania w wodę, oraz drugą stawkę z § 5 ust. 1

138 pkt 27 lit. a rozporządzenia - wynoszącą 0,115 zł/m3 - dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

139 Takich ustaleń nie kwestionuje sama strona skarżąca kasacyjnie. Przyjmuje jednak, że skoro pobiera wodę jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne utworzone celem zbiorowego zaopatrywania w wodę, to należałoby uznać, że całość

140 tak pobranej i doprowadzonej wody spełnia cel, jakim jest zaopatrzenie mieszkańców

141 w wodę przeznaczoną do spożycia. Taka argumentacja nie może być uznana za zasadną, ponieważ sam ustawodawca rozróżnia cele poboru wód takie jak np.

142 zbiorowe zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz

143 pobór i uzdatnianiem i dostarczanie wody. Oznacza to, że cele te nie są identyczne.

144 Już z treści art. 274 pkt 4 P.w. wynika, że zakresem zastosowania normy

145 prawnej zawartej w tym przepisie jest objęty wyłącznie pobór wód dokonywany przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne do celów zbiorowego zaopatrzenia

146 ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 4152/21; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 2 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Po 671/20, opubl. w Lex nr 3148366; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 679/20, opubl. w LEX nr 3149470; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 2 lutego 2021 r.

147 sygn. akt III SA/Po 672/20, opubl. w LEX nr 3148563) wyrażono pogląd, zgodnie z

148 którym pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu

149 zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych nie odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 P.w., ponieważ nie polega na dostarczaniu wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Użycie przez ustawodawcę w art. 274 pkt 4 P.w. pojęcia "ludność" wyklucza przyjęcie,

150 że cała pobierana przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne woda w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podlega stawce określonej w tym przepisie. Gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie zakresem zastosowania art. 274 pkt 4 P.w.

151 poboru wód w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę wszystkich kategorii odbiorców usług przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych, to do cytowanego przepisu nie zostałoby wprowadzone pojęcie "ludność" bądź też w jego treści zostałyby wymienione wszystkie kategorie odbiorców usług przedsiębiorstwa wodociągowo -

152 kanalizacyjnego, tj. nie tylko ludność, lecz także podmioty prowadzące działalność gospodarczą oraz podmioty publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podtrzymuje zaprezentowana wykładnię zawartą w ww. wyrokach sądów administracyjnych.

153 Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego polegającego na niezastosowaniu w tej sprawie art. 2 pkt 3, pkt 4,

154 pkt 12, pkt 13, pkt 20 i pkt 21 u.z.z.w.z.ś. określającego zadania strony skarżącej kasacyjnie będącej przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Przepis ten zawiera definicje pojęć na potrzeby ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zborowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z definicją odbiorcy usług zawartą w art.

155 2 pkt 3 u.z.z.w.z.ś. jest nim każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych

156 z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Już z

157 tej definicji wynika, że skoro każdy podmiot może być odbiorcą usługi w postaci odbioru dostarczanej wody, to może być nim np. przedsiębiorca pobierający wodę na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej.

158 Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.ś. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, a przy tym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i

159 która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Tym samym niezależnie

160 od celu, na jaki będzie przeznaczona woda dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, ma ono obowiązek zawrzeć umowę na dostarczanie

161 wody, jeżeli zostaną spełnione warunki, a w szczególności warunki techniczne jej odbioru.

162 Tym samym brak zawężenia w art. 2 pkt 3 u.z.z.w.z.ś. pojęcia odbiorcy usług

163 tylko do gospodarstw domowych lub ludności potwierdza prawidłowość stanowiska

164 Sądu pierwszej instancji co do tego, że w tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie część pobranych wód dostarczała do gospodarstw domowych na potrzeby ludności, część

165 zaś przedsiębiorcom na potrzeby przemysłu i usług oraz część wody na potrzeby

166 innych podmiotów. Art. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.ś. zawiera definicję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i w tej sprawie ani Sąd pierwszej instancji, ani organy administracji nie kwestionowały, że strona skarżąca kasacyjnie nie jest takim przedsiębiorstwem. Okoliczność, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków nie oznacza, że jest to tylko zbiorowe

167 zaopatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków z gospodarstw domowych. Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne najczęściej mają pozycję monopolisty

168 w zakresie tego typu usług i tym samym zobowiązane są do dostarczania wody (i odprowadzania ścieków) do każdego odbiorcy niezależnie od tego, czy jest nim gospodarstwo domowe, czy przedsiębiorca. Sam ustawodawca nakazał takiemu przedsiębiorcy zawieranie umów z każdym odbiorcą.

169 Art. 2 pkt 12 i 13 u.z.z.w.z.s. zawiera definicję taryfy i taryfowej grupy odbiorców usług. Przedmiotem tej sprawy nie jest kontrola prawidłowości ustalenia taryfy (tzn. zestawienia ogłoszonego publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w

170 wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunków ich stosowania) oraz

171 kryteriów wyodrębnienia grup odbiorców usług. Także definicje zawarte w art. 2 pkt 20

172 i pkt 21 u.z.z.w.z.ś. i dotyczące pojęcia zbiorowego odprowadzania ścieków oraz zbiorowego zaopatrzenia w wodę nie mają prawnego znaczenia w tej sprawie,

173 ponieważ ani Sąd pierwszej instancji, ani też strona skarżąca kasacyjnie nie

174 kwestionuje, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. prowadzi działalność polegającą na zbiorowych zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podniesiona przez stronę skarżącą kasacyjnie argumentacja dotycząca stosowania jednolitej stawki taryfowej opłat i różnicowania rozliczeń wobec niektórych kategorii odbiorców w zakresie stawki opłaty abonamentowej nie jest przedmiotem tej sprawy. Sprawa ta bowiem dotyczy kontroli zaskarżonego wyroku wydanego w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty za pobór wód podziemnych przez stronę skarżącą kasacyjnie, a nie wysokości opłat pobieranych przez tę Spółkę od odbiorców swoich usług.

175 Nie może odnieść skutku zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 16 pkt 70 P.w. Przepis ten zawiera definicję wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, pod którą rozumie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia

176 i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach oraz wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności

177 do wytwarzania, przetwarzania, konserwowania lub wprowadzania do obrotu

178 produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Jak wynika z tej definicji, woda przeznaczona do spożycia przez ludzi dotyczy tylko takiej, która jest przeznaczona do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych lub która jest wykorzystywana przez przedsiębiorstwa produkujące żywność. Oznacza to, że

179 woda dostarczana innym podmiotom (niż ludność lub przedsiębiorstwa produkujące żywność) lub w innym celu nie może być kwalifikowana jako woda przeznaczona do spożycia przez ludzi. Takiego stanowiska w tej sprawie nie negował także Sąd pierwszej instancji.

180 Nie jest zasadnym także zarzut dowolnego zastosowania art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w związku z art. 300 P.w. poprzez zastosowanie szacunkowego wyliczenia ilości wód podziemnych na różne cele mimo, że art. 272 ust. 13 P.w. odnosi się do

181 ilości pobranej wody zmierzonej przez urządzenia pomiarowe, a obowiązek w zakresie ich posiadania został prolongowany zgodnie z art. 552 ust. 1 P.w. do 31 grudnia 2026

182 r. i należy do organów Wód Polskich.

183 Wprawdzie z art. 272 ust. 13 P.w. wynika, że obowiązkiem podmiotu

184 ponoszącego opłaty za usługi wodne i pobierającego wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb jest zapewnienie odrębnego pomiaru

185 ilości wody pobieranej do tych celów lub potrzeb. Tym niemniej ustawodawca uznał,

186 że technicznie zapewnienie takiego opomiarowania ilości pobieranych wód może być utrudnione i stąd wprowadzono określone czasowo rozwiązania zawarte w art. 552

187 P.w. Zgodnie z tym przepisem wymóg stosowania urządzeń pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do

188 wód lub do ziemi stosuje się od dnia 31 grudnia 2026 r. Stosownie do art. 552 ust. 2

189 P.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: 1) określonego w

190 pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu

191 korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;

192 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych.

193 Jak wynika z akt sprawy, wydawane w 2010 r. na rzecz strony skarżącej kasacyjnie pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych z dnia [...] grudnia

194 2010 r. znak: [...] nie określało celu ich pobierania (akta administracyjne sprawy, tom II, karty nr 1-3; akta administracyjne sprawy, tom I, karty nr 33-41). Także mimo kilkukrotnych wezwań organu administracyjnego skierowanego do strony

195 skarżącej kasacyjnie o wskazanie ilości wody dostarczonej na rzecz gospodarstw domowych (na potrzeby ludności) oraz na rzecz przemysłu, handlu i do innych

196 podmiotów (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 52 – pismo z 5 listopada 2019

197 r.; karta nr 45- pismo z 30 lipca 2019 r.), strona skarżąca kasacyjnie nie podała

198 żadnych w tym zakresie danych (akta administracyjne sprawy, tom I, karty nr 42-44 – pismo z 16 lipca 2019 r.; karty nr 46-48 – pismo z 20 sierpnia 2019 r.; karta nr 56-

199 pismo z 29 listopada 2019 r.). W takiej sytuacji trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że dopuszczalnym było skorzystanie z możliwości ustalenia wysokości opłaty na podstawie ustalonych przez organ ilości wody dostarczanej poszczególnym grupom odbiorców na podstawie procentowego podziału dostarczanej wody wynikającej z wniosku samej strony skarżącej kasacyjnie o zatwierdzenie taryfy (akta

200 administracyjne sprawy, tom II, karty nr 54-39). Nie można bowiem uznać, że skoro ustawodawca zobowiązał przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do pomiaru

201 wody przeznaczanej na różne cele lub potrzeby i takie przedsiębiorstwo oświadcza,

202 że nie dokonuje odrębnych pomiarów, a zarazem nie składa, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 552 ust. 2a pkt 2 Pw., oświadczeń co do ilości wody

203 przekazywanej na różne cele lub potrzeby (do różnych odbiorców) za poszczególne kwartały, to tym samym uniemożliwia to ustalenie przez organy administracji

204 prawidłowej wysokości opłat. Potwierdza to art. 552 ust. 2d P.w.,z godnie z którym w

205 celu ustalenia wysokości opłaty oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt

206 2 tej ustawy zawierają wyrażoną w m3 ilość pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, z tym że jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub

207 potrzeb, także w podziale na te cele lub te potrzeby.

208 Mając powyższe należy stwierdzić, że w tej sprawie trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobór wód przez stronę skarżącą kasacyjnie.

209 Art. 300 P.w. nakazuje, aby do ponoszenia opłat m.in. za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a to oznacza, że nie nastąpiło dowolne zastosowanie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej.

210 Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego. Trafnie ocenił, że stan faktyczny ustalony w tej sprawie przez organy administracji był prawidłowy i pozwalał

211 na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności, a tym samym nie budzi wątpliwości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do prawidłowości

212 zastosowania przez organy administracji przepisów postępowania.

213 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie pojawiło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, którego rozstrzygniecie

214 wymagałoby podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 187 § 1 P.p.s.a.

215 Zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości dotyczy takich kwestii prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu

216 możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną uznał, że nie zaistniały wątpliwości

217 prawne dotyczące wykładni § 5 ust. 1 pkt 27 i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia w

218 związku z art. 272 ust. 1 i art. 274 pkt 4 P.w. Ponadto skład orzekający powinien

219 kierować pytanie prawne tylko wtedy, gdy sam nie potrafi usunąć wątpliwości

220 prawnych w inny sposób niż przez skierowanie zagadnienia prawnego do

221 rozstrzygnięcia przez skład poszerzony (por. A. Skoczylas, Działalność

222 uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 108 oraz powoływane tam orzecznictwo, a także A. Skoczylas, Glosa do uchwały NSA z dnia

223 15 grudnia 2004 r. sygn. akt FPS 2/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt

224 II GSK 3720/17, opubl. w LEX nr 3065406).

225 Należy przy ty stwierdzić, że odmienny niż w tej sprawie pogląd został wyrażony

226 w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1460/19,

227 opubl. w LEX nr 2777307. Jednakże sam fakt wydania w podobnej sprawie

228 odmiennego wyroku przez inny niż w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oznacza automatycznie konieczności korzystania z trybu opisanego w art. 187 P.p.s.a. Podstawą bowiem do przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zagadnienia prawnego jest ustalenie, że dana kwestia stanowi zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które dany skład Sądu nie potrafił usunąć rozpoznając sprawę. Takie wątpliwości w tej sprawie nie zaistniały.

229 W tym stanie sprawy na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd

230 Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.